我国农村保险市场监管研究

摘要：近年来，由于我国保险市场发展迅速，保险公司的实力不断增强，各保险公司之间的竞争日趋激烈，为了抢占市场份额，纷纷把发展的目光转向了潜力巨大的农村保险市场。然而，我国农村保险市场存在着市场失灵、监管不力、法制不健全、监管体系不完善等诸多问题，因此需要对其加强监管。为此，保险监管机构应该转变监管理念、完善监管体系、突出监管重点，通过科学合理的手段对农村保险市场进行监管，以促进其健康发展。

关键词：农村保险市场；监管；问题；对策

中图分类号：F840.66 文献标识码：Ａ 文章编号:１００３－９０３１(２０11)01－００66－０4DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2011.01.16

保险监管是指保险监管机构履行行政管理职能，依照法律法规统一监督全国保险市场的活动。公共利益监管理论认为，政府监管的存在是为了修正低效率或不公正的市场行为。政府对农村保险业实施监管是一种政府干预经济的行为，合理的政府干预，对于维护市场机制正常运行、及时纠正市场缺陷、防范各类风险是十分必要的。由于农业的基础地位以及农民在人口结构中的较高比重，“三农”问题的解决状态将直接影响我国经济和社会的可持续发展态势。

一、农村保险监管的经济学动因

在经济学中，政府干预经济的一种动因是市场失灵的存在。作为经济“助推器”和社会“稳定器”的保险业，目前在我国的经济发展中还存在着许多问题。从经济学的角度讲，我国保险业存在着市场失灵的现象，这些现象的存在既是政府对保险业实施监管的原因，同时也为保险监管指明了方向。我国农村保险市场存在市场失灵的现象主要表现在以下几个方面。

（一）市场支配力的存在

市场支配力指的是一个或多个生产者或消费者影响他们所交易的商品或服务的价格的能力。在完全竞争市场假设中，所有的消费者和厂商都是价格的接受者。市场中如果存在着能影响交易价格的消费者或厂商，就意味着完全竞争假设被破坏了，那么市场就不再是完全竞争市场，而是变为了带有某种垄断因素的市场，市场机制自身无法实现资源的最优配置，即市场支配力会导致市场失灵。在我国的保险市场上，消费者还处于弱势地位，市场支配力问题主要体现在保险人一方即保险公司身上，这一点从保险主体的数量及其市场份额上可以看出。我国的保险业起步较晚，市场还不够成熟，虽然近年来市场上的主体数量稳步增加，但是仍没有打破几家独大的局面[1]。

（二）外部性的存在

农村保险市场同样存在外部性，分为正外部性和负外部性。正外部性集中体现在保险的各项职能中。保险具有防灾防损职能，保险公司通过对保户提供专业的风险管理建议，尽可能控制或消除潜在的风险因素，降低灾害发生的可能性，减少损失的数额及金额，从而为整个社会节约经济资源。负外部性比较突出的是诚信问题。无论是保险人的诚信问题还是投保方的诚信问题，都有可能产生负的外部性。例如在委托问题中，一些人为了追求自身利益不惜欺骗客户，给保险合同双方当事人均带来损失。保险市场中那些违规操作的保险公司或中介机构使得整个保险行业的形象遭到破坏，造成公众对保险行业失去信心，给正常经营的保险公司或中介机构造成损失，阻碍了保险业的发展。

（三）公共物品

公共物品具有非竞争性和非排他性。公共物品的这种特殊性，使得个人存在搭便车的心理，从而导致公共物品的供给量远远小于帕累托最优状态，即导致了市场失灵。农村保险监管是保险市场上典型的公共物品，同时具备非竞争性和非排他性。保险监管的存在可以维护保险市场的秩序，保护保险人和被保险人的合法权益。当保险监督管理机构依法对农村保险业实施监督管理时，所有的保险企业和保险消费者都享受到了利益，保险监管所带来的好处并不会因为多一个人来分享而影响到其他人获得的效用。同时，保险监管也无法排除其他人的消费，保险监管制度一旦建立，就会使得所有保险人和保险消费者受益。

（四）信息不对称

保险业作为金融业的重要组成部分，集风险性和金融性于一体。保险经营活动交易的双方因各自所处的地位、信息交流的愿望、拥有的资源和保险知识等差异，使得对方希望了解或本来能够了解的信息不能为对方所了解，从而形成了保险市场信息不对称的现象。保险市场的信息不对称，主要表现为逆向选择和道德风险问题，保险公司可以利用信息不对称对投保人或保险潜在消费者产生不利影响。信息占有的不对称状况，很容易被保险市场参与者所利用，并导致保险市场运行的低效率。

二、农村保险监管的意义

我国自改革开放以来，保险业市场发展迅速，保险业主体不断增加，目前保险公司数量已增至120余家，保费收入也屡创新高，仅2010年1―8月份我国原保险保费收入就约1010亿元。但在我国保险公司取得巨大成绩的同时，也应看到我国保险业发展同国外的差距以及自身存在的问题。我国发达地区与中西部落后地区、城市地区与乡村地区在保险业的发展上存在着巨大差距，无论是保险公司数量、业务规模或者是保费收入等方面均不可同日而语。

长期以来，我国大多数保险公司均把公司发展经营的重点放在经济发达地区，而对占有近八亿人口的农村地区弃之不顾或者少有涉及。随着我国新农村建设的发展，农民收入的不断提高，农民对保险的需求也越来越强烈，投保参保的积极性不断提高，农村保险市场潜力巨大。正如保险业监督管理委员会主席吴定富所说：“我国绝大部分人口是农民，未来保险竞争的主战场在农村，保险业要以战略眼光积极开拓这块潜在的巨大市场。”可以说，谁能紧紧抓住我国农村保险市场，谁就发掘了一座巨大的金矿，必将会大大增强其市场占有率以及综合实力。

我国是农业大国，又是自然灾害频发的国家，自然灾害频率比世界平均水平高18个百分点。尤其是农业灾害一旦发生，造成的严重后果不仅直接影响到广大农民的收入、农村地区经济的发展，还会波及到工业、商业、外贸甚至金融等一系列经济部门。保险作为风险转移机制，具有分散风险、经济补偿的社会保障功能，它可以对风险进行有效的管理，克服风险带来的各种不利因素，降低风险事故造成的损失。在倡导科学发展观和构建和谐社会的今天，发展农村保险对于提高保险业整体发展实力，完善农村社会保障体系，解决“三农”问题，建设社会主义新农村均具有十分重要的战略意义。

三、我国农村保险监管存在的问题

我国农村保险市场在监管方面还存在的不少问题，具体主要表现在以下几方面。

（一）过度监管与监管不足并存

我国农村保险市场的监管一直存在着过度监管与监管不足并存的矛盾现象。监管重心仍然放在保险机构的市场行为上，而对于保险公司偿付能力和经营风险等关键领域的监管却浅尝辄止。多年来，我国保险监管机构对保险公司偿付能力的监管，仅采取最低资本额的监管制度，而对偿付能力不足的保险公司从未采取过任何有效监管措施，造成国内保险业曾一度有多家公司的偿付能力严重不足,对国内保险业的健康发展构成严重威胁。国外许多保险市场监管的经验表明，监管机构对保险市场的监管应当严格控制在市场失灵领域，只有存在实际或潜在的市场失灵，并且监管机构确实能够通过监管提高市场的公平和效率时，才应该进行直接的管制。在市场机制能够自动调节的方面采取过多的监管，将造成监管过度而损失市场效率[2]。

（二）农村保险市场监管法律建设相对落后

保险法规是保险监管的行动纲领，即使是经过了二次修订的全国性法规《保险法》，仍不能适应当前保险业发展和对外开放的需要，存在较多的法律真空,使保险市场监管行为在关键时刻无法可依、无章可循，加大了监管的随意性。而且到目前为止，我国没有制定任何的地方性法规来规范和约束地方保险市场，只是依靠《保险法》以及相关的法规来调节农村保险市场。每部法律、法规都必须和本地区的风土人情、风俗习惯、和文化底蕴等有机结合才能真正发挥其规范市场、促进市场顺利运行的作用。因此，设立与地方保险市场发展相适应的地方性法规显得更为重要。

（三）监管理念有待提高，监管技术亟需改善

在监管理念方面,监管机构对如何科学贯彻落实科学发展观、如何科学协调加快发展和防范风险以及如何做好日常性监管和长远监管等方面把握得不够，对市场发展情况比较好的少数地区给予很大的监管，而对于广大农村地区放任发展。在监管技术方面,由于缺少具有专业素养的监管者,那些很多半路出家的监管者在监管过程中很难真正地发挥监管者的作用,只是对一些简易的市场行为进行规范,而对那些需要过硬专业知识才能进行的监管却无能为力。

（四）监管部门缺乏足够的权威性，监管手段单一

政府监管部门在保险公司的市场准入和退出问题上缺乏实际权力，行政处罚和法律制裁往往也流于形式，同时因定位不清,实际工作中还存在着重复监管和监管真空并存的问题。监管部门在监管手段上仍以行政手段为主，造成了监管工作缺乏必要的透明度,监管者与被监管者之间还存在着严重的信息不对称等问题。

（五）缺乏完整的保险市场监管体系

一个完整的保险市场监管体系应该包括政府监管、行业自律、保险公司内部控制、社会组织监督和用于传导监管信息的载体――监管网络。但是，我国农村保险市场在监管方面除了政府监管外，其他各方面的作用远未发挥出来，尤其是保险公司内部控制和网络的传导作用发挥不够充分。事实上,保险公司内部控制和畅通的信息传导网络是整个监管系统的基础,他们的作用在整个监管体系中是第一位的、第一层次的,在防范风险、维护保险市场各参与主体利益、规范农村保险市场发展方面起着重要的作用[3]。

（六）农村保险市场监管力量不足，监管人才缺乏

目前，保险监管机构设在省级或较大城市，而地级以下只有保险业协会，很明显，保险市场监管力量不足。保险公司重投保、轻理赔的现象明显，保险营销人员素质不高，盲目夸大保险责任，诱导甚至欺骗投保人签订合同的现象并不少见。目前我国农村保险市场尚处于“拓荒”阶段，监管体系不完善，监管历史短，近年来虽然保险公司重视了监管队伍素质的提高，但是力量非常有限，大多数监管人员缺乏专业素养，思想观念和业务技能有待提高，与市场的迅速发展存在较大差距，专业型的保险市场监管人员更是屈指可数,监管活动与市场潜在的监管需求相背离。这些问题如果不能得到妥善解决的话，保险公司很难在农村保险市场得到长久的持续发展。

四、强化农村保险市场监管的政策建议

（一）由严格的市场行为监管向偿付能力监管过渡

保险监管部门在对农村保险市场监管中，应该在对保险公司市场行为监管的同时，加大对其偿付能力的监管。加强偿付能力监管可以帮助监管机构及时、迅速地发现保险公司存在的问题，加强对保险公司的风险资本的动态评估。保险公司的偿付能力与保险公司经营的业务品种、投资收益和市场利率变动密切相关，承保高风险业务的保险公司需要拥有更多的资本金来满足风险资本的要求。监管机构应根据保险公司的整体风险确定其需要满足的最低资本金[4]。2009年10月1日新实施的《保险法》明确了以风险为基础的偿付能力监管机制。新《保险法》第138条规定，国务院保险监督管理机构应当建立健全保险公司偿付能力监管体系，对保险公司的偿付能力实施监控。因此，保险监管机构只有坚持把偿付能力监管作为监管的核心,健全完善偿付能力监管制度和偿付能力综合分析制度，切实防范偿付能力不足的风险，才是正确而有效化解保险公司经营风险的行为。

（二）努力完善保险监管法制建设

健全的监管法制是保险监管部门依法监管的前提和法律保证。尽管近年来新的《保险法》、《保险公司偿付能力管理规定》等各种法律法规不断出台，但是还有许多不完善之处需要进行不断的改进。一是努力建立并完善法律体系，使相关部门能够在法律法规的约束下各行其职。从世界各国的农村保险实践来看，大多数国家均采取农业保险立法的形式。因此，我国也应当尽快制定农村保险的相关法律、法规，把我国农村保险业的法制纳入法制化轨道，通过法制建设为发展农村保险业创造良好环境。二是应该尽快制定新《保险法》的配套司法解释和部门规章，完善保险监管的法律体系。保险监管机构应根据新《保险法》第135条规定，依照法律、行政法规制定并有关保险业监督管理的规章。司法解释和部门规章的重点应该包括解决新《保险法》中系列概念的内涵和外延问题，即保证新《保险法》中各个概念的规范化，增强可操作性。

（三）转变监管理念，运用新的监管手段

在监管理念上，保险监管机构应根据本地经济发展情况制定相应的监管政策。不断创新监管机制，对于经济发达的地区做到重点突出，而对于欠发达地区应该引导其快速发展；同时在监管过程中还应该考虑到各地的风土人情、社会习俗等；在监管手段上，要建立完善的偿付能力指标体系；改变以往的监管方式，要将年终检查式的事后监管转变为以信息传导机制为基础的日常监管，最终向风险监管过度，建立动态的偿付能力监管体制；要利用现代的网络技术，加强保险公司经营信息的透明度。

（四）完善农村保险市场监管体系

完整的农村保险市场监管体系单靠保险监管机关是不够的，必须充分重视和发挥行业的自律作用，形成监管的整体合力。不仅要有宏观调控，还要有中观协调与微观自律。我国应该建立以政府监管为主、行业自律为辅、社会监督为补充、保险公司自控为基础的保险监管体系。一是在农村保险市场的监管中，相关监管机构应进一步有效、合理地行使自身权力和职能，整体提高农村保险抵御、化解风险的能力；二是行业自律，它是保险业健康发展不可或缺的组成部分；三是行业协会应当以各种形式向会员单位提供服务，做好企业的参谋，同时协会应增强与社会舆论和公众的沟通，发挥桥梁和纽带作用。以上几个方面是相互联系、相互配合的，只有形成整体合力，才能有效地保护保险消费者的合法权益，确保保险监管目标的顺利实现[5]。

（五）加快培养农村保险监管专门人才

国家监管机构方面，可以专门招聘一批具有较高文化素质、了解农村、具有农村基层保险工作经验的监管队伍。他们了解农村保险的基本情况，知道保险市场中存在的问题与不足，在保险监管过程中就可以有的放矢，顺利发现和解决问题。对于保险公司而言，在开拓农村保险市场时，可以充分利用农村丰富的劳动力资源，在村民中招聘一些文化程度相对较高的人加以保险知识教育，把他们培养成为一支具有专业素质、讲诚信、守纪律的保险营销队伍，减少农村保险市场中的恶性竞争以及诚信缺失等现象。这样不仅可以方便农民购买保险，同时也可以降低保险公司的成本，而且也会使保险公司更好地把握农民的保险需求，设计出适合农民需求的保险产品。此种方式，也为有一定文化的农民创造了更多的就业机会，使农民达到了创收的目的。

农民富则天下富，农业稳则天下稳。总之，“三农”问题始终是我国经济发展中的头号问题，八亿农民的农村市场对于任何一个行业来说都是一个庞大的市场。随着我国新农村建设的不断推进，农民收入的不断提高，农村的保险需求量也在迅速激增。各保险公司必须站在战略的高度开拓农村保险市场，迎合农村保险市场的各种保险需求。同时，各级保险监管机构，也必须针对农村保险市场发展的特殊情况，针对监管中存在的问题，有的放矢，提高自身监管水平，努力为我国保险业的发展做出更大的贡献。

参考文献：

[1]陈辞，李炎杰.保险监管的经济学动因――保险市场失灵及其表现[J].技术经济与管理研究，2010（5）.

[2]唐金成，黄仁珍.借鉴国际经验,强化我国农村保险市场监管[J].广西大学学报：哲学社会科学版，2008（2）.

[3]白晶晶.我国保险监管创新研究[J].企业导报，2010（2）.

[4]强强.我国保险监管体系现状及改进建议[J].国家行政学院学报，2010（2）.

[5]柴雪歌，柴青宇.中国保险监管问题浅析[J].经济研究导刊，2009（11）.