从文化外交转向公共外交

2016年8月4日，韩国国会投票通过的《公共外交法案》（以下简称“《法案》”）及《实行令》正式生效。《法案》明确了韩国公共外交的目的、定义、基本原则和职责，《实行令》则针对法案的整体规划制定了具体的执行条款。这份首部有关公共外交的法律性文件为未来韩国公共外交的发展方向和执行奠定了新的基础。

一、背景：文化外交向公共外交的全面转型

早在2016年2月和5月，韩国国会就分别投票通过了关于《公共外交法案》和《实行令》的决议，8月4日正式生效。需要认识到的是，该法案的推出绝非“突然”，而是近年来韩国从文化外交到新公共外交模式全面转型的结果。以立法的形式对公共外交活动的规划、决策、执行、资金支持、效果评估，以及相关机构设置和资源配置进行规制，意味着韩国的公共外交发展将迈入全新的阶段。

长期以来，韩国着力推行以“韩流”为核心的文化外交。根据韩国外交通商部编纂的《文化外交手册》中的定义：“文化外交是指以政府机构或政府机构委托的机构为主体，以他国政府及国民为对象，以艺术、知识、信息、语言及制度等为手段，以增进相互理解，提高本国国家形象等软实力为目标的各种外交活动。”2010年，李明博政府提出了将文化外交向公共外交转变的中长期发展战略，把文化外交纳入到公共外交战略中的一部分。2010年也因此被视为是韩国的公共外交元年，在此之前公共外交一直被视为以影响国内公众舆论为目标的活动。

文化外交本质上属于公共外交，但公共外交特别是进入21世纪后提出的“新公共外交”显然具有更为广泛的内涵、参与主体和传播载体。新公共外交强调在政府主导之外，企业、社会组织、媒体、公民等利益相关者的广泛参与，促进国内外公众之间的对话，提升对国家的好感度和认同度。李明博提出文化外交向公共外交的转换，意味着政府将利用更加广泛的社会力量和多元化的手段来提升软实力，从其中长期战略规划中的具体内容可见一斑：如，提高全民对公共外交概念的理解和认识；通过举办研讨会、出版书籍、成立咨询委员会等手段，使公共外交的必要性和重要性成为全民普遍的共识；加强外交通商部对公共外交大战略的统一布局与协调功能，使公共外交朝着制度化、体系化和可评估化的方向发展等。

此次《法案》中对公共外交的定义是“国家直接或在地方自治团体及民间部门协力下通过文化、知识、政策等方式，增进外国人对韩国的理解和信赖的活动”。可以看出，韩国的公共外交仍然以文化外交为核心和特色，但在具体执行上已经延展到更为广泛的新公共外交范畴。

二、目的：提升韩国国家形象的认同感

（一）提高公共外交的有效性，并配套严格计划。“有效性”成为《法案》中被反复提及的核心关键词。第一条（目的），本法以强化公共外交和提高有效性为基础，是使韩国在国际社会中的国家形象提高所需事项的规定；第四条（国家职责），国家强化公共外交以及提高其有效性，促进制定整体战略和政策；第十一条，外交部长官要促进公共外交体系的有效性。从传播学的角度来看，公共外交是一个旨在“入脑赢心”的说服和认同过程，其效果的评估既极为重要，又难度极高。如何提高公共外交活动的有效性？韩国在《法案》第七条和《实行令》中配套了严格的基本计划和执行计划。具体来看，包括：外交部长与官界中央行政机关长及地方长官协力，每五年制定一次公共外交的基本计划，基本计划包括公共外交活动的政策方向和促进目标，调整与公共外交相关的配套制度及评价等相关事项，提供对地方自治团和民间部门公共外交的支援方案，等。执行计划由中央行政机关长及市/道知事根据基本计划的内容，于每年11月30日前提交本年度的业绩评估和来年的执行计划，来年的执行计划需要细化到不同领域和地域的操作细节。同时，外交通商部将对各政府部门及民间团体的公共外交开展每两年一次的定期调查和随时抽查。

（二）建立公共外交重要性的社会共感带，增强公民的公共外交参与感。《法案》第四条（国家职责）特别强调：“国家要建立公共外交相关重要性的社会共感带，努力通过宣传教育来增进国民的参与力。”韩国前公共外交大使马永三曾表示，“全体国民都是外交官”。在全球化深入发展和跨国人口流动性增强的大背景下，公民越来越成为提升国家形象的重要载体，公民在跨国交往的现实和虚拟空间中的言行举止都承担着公共外交的功能。公共外交不是政府一己之力可以完成的事业，而只有对公众进行充分有效的动员，在国家内部获得认同才有可能取得成效。此前，韩国在提高公民的公共外交意识和素养方面已经采取了一系列措施，如命名“公共外交大使”，将“文化外交政策课”改名为“公共外交政策课”等。可以预见，未来韩国将进一步加大在国内的公共外交政策推广，提高普通民众参与公共外交的热情。

（三）加大对地方自治团体和民间组织公共外交活动的扶植。《法案》第六条明确提出，“提供对地方自治团和民间部门公共外交的支援方案”，将地方自治团体和民间组织纳入到公共外交整体统筹规划中。根据基本计划，地方自治团体和民间组织可以请求政府对其公共外交活动提供必要的支援。对经过官方认证的“公共外交活动”，政府除了提供政策性支持外，同时对其活动预算经费的全部或者一部分提供资金支持。据《韩国先驱报》的报道，韩国2016年对公共外交提供的专项资金已经有142亿韩元（约1280万美元），较2013年增幅达两倍，2013年是韩国政府第一次设立公共外交专项资金。

（四）成立公共外交委员会，建立公共外交情报体系。公共外交委员会成立的目的在于促进公共外交体系各个部门及利益相关者之间的协调合作。根据《法案》的第八条及《实行令》第四条，委员会由包含委员长在内的20名委员组成，委员长由外交部部长担任。委员包括来自企划财政部、教育部、文化体验观光部、未来创造科学部、外交部、统一部、农林水产食品部等中央行政机关的次官或者次官级的公务员，以及大学或科研机构等从事外交相关领域十年以上者，或者由具有丰富公共外交专业知识和经验者来担任。委员的任命期为两年，且只能连任一次。韩国曾在2009年成立由总统直接领导的国家品牌委员会，主要通过大力开展海外服务、发展韩国尖端技术、促进韩国科学技术的世界化、开发保护韩国文化遗产和观光资源等来提高韩国的世界影响力。下设企划、国际合作、企业和信息、文化观光、全球市民等五个分科委员会，两任委员长分别由高丽大学和梨花女子大学的校长担任，但该委员会在2013年2月朴槿惠上台后已经解散。国家品牌委员会和公共外交委员会设立的目的都在于改善韩国的国家形象，提升家竞争力，但前者显然更侧重于经济和商业的力量，而公共外交委员会从目前的行政设置来看，更强调外交部在统筹公共外交资源，协调利益相关者之间的主导地位，二者具体在操作上会有何不同还有待进一步观察。

（本文为国家社会科学基金重点项目“的大国传播与公共外交思想研究”的阶段性成果，项目批准号：15AXW005）

（版面所限，本文略去作者所加注释。）