农民国民待遇问题探析

随着对“三农”问题研究的深入，人们逐渐认识到：解决“三农”问题的治本之道就是给予农民国民待遇。所谓给予农民国民待遇是指给予广大的农民同城市居民同样的待遇。长期以来，农民一直受到“非国民待遇”，抑制了农业和农村的发展，也影响了农民收入水平的提高。

一、农民非国民待遇的现状

（一）城乡分割的户籍制度

城乡分割的二元状态是造成农民非国民待遇的重要原因，而在导致城乡分割二元状态的诸制度中，最核心的就是户籍制度，它实际上是城乡二元状态的基础。在改革开放前，户籍制度把农民牢牢地固定在农村。改革开放以来, 户籍制度尽管进行了一些调整和改革，但仍存在着一些对农民的歧视性规定。首先，很多城市，特别是大城市都用学历、职称设置了一道门槛，把农民排除在外。其次，与户籍制度相联系，很多城市制定了一系列针对进城农民工的歧视性规定。如进城农民工不享受城市福利待遇，也不纳入城市就业管理；不少城市中小学不招收农民工子女；限制民工从事那些相对舒适和待遇较好的工作。户籍制度中对农民的明显歧视，已经造成了事实上的人身等级差别。

（二）城乡社会保障的差距

我国城镇社会保障制度的框架已基本建立。养老保险、失业保险开始发挥作用，医疗保险制度基本覆盖全部城镇居民，各项救济制度已初具规模，最低生活保障制度已建立。而在农村,养老保险和失业保险基本上还是空白；计划经济时期的合作医疗制度已基本解体，农村居民只能自己付费看病，大部分农村居民处于“小病不用看，大病看不起，重病只等死”的状况；农村救济制度很不健全；农村最低生活保障除了进行试点的少数省份外,多数省份还是空白。

（三）城乡享受教育服务的差距

城乡居民在享受教育服务方面的差距惊人。从生均教育经费看, 1993年,城镇小学生的人均经费为476.1元,农村为250.4元，前者几乎是后者的2倍;城镇初中生的人均经费为941.4元,农村为472.8元，前者是后者的2倍。到了1999年,城镇初中生、小学生的人均经费都是农村的3倍。从教学设施看,城镇的校舍很多是框架高楼,而农村的校舍多是平房，有些学校甚至还在危房上课；大中城市学校已经基本普及了计算机,而有些农村学校刚刚配备一些基本的教学设施如桌椅板凳等。从教师队伍看,比较优秀的教师主要聚集在各大中城市,特级教师更是如此。

（四）城乡享受公共产品的差距

在城镇，电网、煤气或天然气管道、自来水管道、通信设施、道路交通等基础设施，基本由政府投资建设，居民只承担部分运行费用。在农村，这些基础设施不仅要农民自己筹资建设，而且往往只能享受质次价高的服务。如电力供应和通信服务，为农民提供的服务不仅质量不如城市稳定，而且价格和收费也明显高于城市。

（五）城乡获取金融支持的差距

城乡获取金融支持的差距相当惊人。国有商业银行随着自身商业化改革的深入，出于防范风险和提高经营效益的考虑，大规模撤离农村，贷款权上收，留在县城和县城以下的分支机构，主要以吸收存款为主，从农村吸收的资金主要投向城市。农村信用社由于未形成有效的法人治理结构，管理体制不顺，历史包袱重，不良贷款比率高，无力也不愿进一步加强对农村的支持。邮政储蓄60％－70％的经营网点在农村，但其只存不贷，被“誉为”农村资金的抽水泵，把大量的农村资金转移到了城市；农村的资本市场还处于空白状态；农业保险规模小，作用弱，几乎可以忽略不计。和城市几百米一个金融网点的状态相比，农村称为金融的荒地似乎并不为过。

（六）城乡就业机会的差距

城乡之间的就业机会也存在着很大的差距。首先，城乡就业政策不公平。多年来,政府在就业管理上一直遵循“先城镇、后农村”的原则，而且为了缓解城镇就业压力，制定了很多针对农民的歧视性政策，例如对农民工设置行业限制等。其次，就业服务不公平。提供就业服务的机构，如职业介绍机构和技能培训机构等主要集中在城镇,为城镇居民提供供求信息及技能培训。

（七）城乡知情权的差距

城市的信息渠道很丰富，农村则少得可怜。在城市，各种报纸、刊物令人应接不暇；在农村除了党报外，报纸、刊物很少见。在城市，网络已经基本普及；在农村，除发达地区外，很多人不知网络为何物。城市可以在很多地方看到报刊栏、农村则看不到。信息网络的落后，影响了农民的知情权。

（八）农民还承担了一些城市居民无需承担的负担

随着农业税取消、财政体制改革，农民负担已经大大减轻了，但农民承担城市居民无需承担的负担的现象依然存在。首先，农民每年需负担大约2000亿元 的义务工；其次，农村乱收费、乱摊派和乱集资现象依然存在。尽管中央政府三令五申、出台了很多治理“三乱”的规定和文件，但“三乱”屡禁不止。各种乱收费如农民建房费、治安管理费等等。

二、给与农民国民待遇的原因分析

（一）农民对革命的贡献最大，对国家建设的贡献也很大

抗日战争时期的八路军和解放战争时期的，都是以农民为绝对主力，农民为新中国的诞生作出了巨大的牺牲，这一点从解放后的将军们的出身可以看出来：不是农民出身的将军很少。1949年新中国成立之初，国家穷，工业基础差。为了尽快建立完善的工业体系，中央政府借鉴了苏联的经验，以农养工，在财政资金极度匮乏的情况下，通过工农产品剪刀差等方式为工业发展提供财政支持。我们的传统美德讲究饮水思源、知恩图报，农民对革命的贡献最大，对建设的贡献也很大，农民不仅应该享受国民待遇，甚至应该享受超国民待遇。此外，每一个中国人三代之内必然是农民，本人不是农民，那么其父代或祖代肯定是农民。因此，不善待农民，实在有数典忘祖之嫌。

（二）经济社会发展的需要

1.给予农民国民待遇是改革开放的要求

改革开放必须在一个稳定的社会环境中进行，否则，就会演变为一场社会动乱。所以，社会稳定对于改革开放的顺利进行尤为重要。我国的市场经济是移植的产物。这种移植必然导致本体社会对“移植体”的排异反应，而为了保证“移植体”的存活，必然要破坏本体的免疫系统，这也就意味着将对本体社会造成较大的冲击。这种冲击的表现就是伴随着市场经济的引入，各种社会矛盾骤增，社会不稳定因素增加。另外，需要指出的是，尽管同前苏联和东欧国家相比，我国的改革开放具有渐进性的特点，但如果同西方由封建社会的自然经济向资本主义社会市场经济的过渡相比，我国速度快多了。这就导致各种矛盾挤在一个狭小的时间段内，很容易造成矛盾的激化。

农民与城市居民待遇的持续扩大会使农民形成自己的价值观，导致共同价值观崩溃，削弱社会的凝聚力。社会凝聚力的增强往往伴随着社会稳定，社会凝聚力的减弱往往伴随着社会的不稳定，而社会稳定是改革开放的先决条件。农民受到非国民待遇将增加他们的犯罪倾向。犯罪学认为，犯罪是行为人难以通过合法手段获得物质财富和提高社会地位而产生的沮丧和气愤的产物。农民受到的非国民待遇很容易使其产生沮丧和气愤，进而导致犯罪。随着农民受到非国民待遇时间延长，他们会对现状产生不满情绪。这种不满情绪积累到一定程度时，就会转移到对制度、对政府的不满。最终，政府的道义基础可能被削弱。一旦出现这种情况，这种不满情绪就可能以激烈的形式暴发出来，甚至可能导致社会动荡。

2.给予农民国民待遇是建设小康社会的要求，是构建和谐社会的要求

十六大确立了全面建设小康社会的奋斗目标，但作为占人口比例80％的农民尚未享受到基本的国民待遇，中国怎么能实现小康？因此，十七大报告对全面建设小康社会奋斗目标的新要求中指出：为了实现经济又好又快发展，必须实现城乡协调互动发展；必须建立覆盖城乡居民的社会保障体系，人人享有基本生活保障。十六届六中全会作出了构建社会主义和谐社会的决定，但是作为占人口比例80％的农民没有享受到国民待遇，社会能和谐吗？因此，给与农民国民待遇是建设小康社会的要求，是构建和谐社会的要求。

三、措施

（一）从战略上更加关注农村发展，变城市偏好为农村偏好

没有农村的发展，就没有中国的发展。农村发展的严重滞后，已经成为经济进一步发展的羁绊。因此，政府应该从战略上更加关注农村发展，变城市偏好为农村偏好，并把解决“三农”问题真正放在政府全部工作“重中之重”的位置。同时，从战略角度审视有关工农关系的法律和政策，调整和纠正那些制约农村发展的法律和政策，为农村发展创造良好的外部环境。

（二）户籍制度创新

打破城乡分割的农业、非农业二元户口管理制度,建立城乡统一的户口制度，彻底消除户籍制度上对农民的歧视现象。在人口统计上,实行以居住地划分城市人口和农村人口,以职业区分农业人口和非农业人口。

（三）社会保障制度改革

首先，尽快建立农村最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利,是农村居民维持生存的最后防线。其次，尽快建立农村社会医疗保障制度。农村社会医疗保障制度建设的重点是建立以大病统筹为主的互助合作医疗保险制度。第三，建立农村社会养老保险制度。在经济发达地区加大地方政府的资金支持力度,继续推行农村社会养老保险制度,并随着农村劳动力的转移,适时与城市养老保险制度进行衔接。在经济落后地区,采取家庭养老、社区养老和社会养老保险相结合的模式,逐步提高社会化养老的水平。

（四）要完善农村金融体系，保证金融对农村发展的支持

首先，国家应该通过税收、利率等有关政策杠杆，引导商业银行恢复和扩大农村信贷业务；其次，推动农村中小金融机构发展。农村中小金融机构发展往往具有地域优势、信息优势、抵押物变现优势、成本优势、产品创新优势，更容易在农村开展业务。第三，建立信贷资金使用约束机制，防止信贷资金“农转非”。第四，对农业保险公司给予税收、费用补贴、优惠贷款等方面的优惠政策，推动商业保险公司参与农业保险，推动农业保险市场发展。

（五）在官方文件中，去除农民、农民工、进城农民的称谓

实际上，这些称谓尽管最初产生时，不一定带有歧视色彩，但如今，已经包含一定歧视成分。随着户籍制度改革，上述这些称谓应逐步去除。

（作者单位：郑州航空工业学院）