我国基层公务员政策执行中的自由裁量权问题探析

论文关键词：基层公务员 政策执行 自由裁量权

论文摘要：我国基层公务员在执行公共政策过程中行使自由裁量权还存在不少问题,这些问题的产生主要有三方面的原因:一是政策本身存在缺陷,二是政策执行监督机制不健全,三是基层公务员自身素质不高。要确保基层公务员正确行使自由裁量权,提高政策执行效果,需提高政策质量,进一步健全政策执行监督机制,提高基层公务员素质。

公共政策是一个连续的过程,中央政府制定的政策需要基层公务员的实际执行才能实现其目标。改革开放以来中央政府制定的系列政策经过基层公务员的认真贯彻执行取得了举世瞩目的成就,但是,也有一些基层公务员在实际执行中央或上级政府的政策时,因不正确使用自由裁量权,阻碍、延缓甚至扭曲了原政策目标的实现,产生了极其负面的影响。针对这些情况,本文试图探讨如下几个问题。

一、基层公务员执行政策时行使自由裁量权需遵循的原则

我国于1993年开始实施的《国家公务员暂行条例》规定“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”[1]刚通过的《公务员法》把公务员界定为“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。[2]根据这一界定以及我国公务员等级划分和行政区域划分相结合的原则,本文所指基层公务员是指区、县行政区域内行政处级及其以下的、具有国家行政编制,由国家财政负担工资福利的国家行政机关公务人员,及各类有法律授权具有外部行政管理职能的组织中的公务人员。

基层公务员政策执行中的自由裁量权是基层行政组织及其公务员执行政策时在特定情况下,依照其职权“在法律规定范围内自行判断、自行选择和自行决定以做出公正而适当的具体行政行为的权力。”[3]行使这种权力的最终目的是实现政策目标。基层公务员执行政策中行使的这种自由裁量权具有以下几方面的属性:一是自由裁量权是法律授予的权力,其目的是实现政策目标,因此,基层公务员必须在法律授权范围内行使自由裁量权,而不能超越法律的授权,而且,这种裁量权必须以实现政策目标为唯一目的;二是自由裁量权是在特定情况下选择行政作为或不作为的权力,是一种有条件限制的而非任意的权力;三是自由裁量权对行政职权有依附性,它以职权的存在为前提并以实现职权为目的,不能越权,也不能不履行其职权。

“在现实生活环境中,对政策执行者容许的自由裁量程度的解释,与有意无意的漠视规则之间的界限十分模糊”。[4]自由裁量权的本质及其属性要求基层公务员在执行政策时必须遵循一系列原则,才能规范其正确行使裁量权,实现政策目标,它也是我们判断公务员是否正确行使自由裁量权的标准。基层公务员在行使自由裁量权时必须遵循如下一些原则:

第一,合法原则。在现代民主法治社会,公务员行使的自由裁量权是法律授予的一种特殊的行政权。它要求基层公务员在执行政策,做出裁量时,必须以法律的授权为前提,不仅要符合法律的具体规定,还要符合法律的立法目的。

合法性原则还要求基层公务员行使自由裁量权时,必须以法律为依据,以事实为准绳。必须考虑政策执行中的相关因素,比如政策执行中的地域差异、民族文化传统等。同时不能考虑不相关的因素,如执法人员、执法机关部门的利益,以及与执法行为无关的第三方的利益等。

第二,合理原则。“由于法律赋予权力行使者以自由裁量区间,使其在自由裁量区间内的不同选择可以体现截然不同的价值取向。不同价值取向的行为选择在形式上是‘合法’的,这就为权力行使者披着合法的外衣滥用自由裁量权提供了可能。这种权力的滥用比一般的权力腐败更为隐蔽,更难受到制约”,[5]所以,必须强调基层公务员在执行政策中行使自由裁量权的合理性原则,使其在法律条文无法规范的自由裁量区间内,自觉体现政策的本质和精神,合理运用自由裁量权。

合理性原则要求基层公务员在行使自由裁量权时公正地对待政策相对人。同种情况,必须同样对待;不同种情况,必须不同对待。对同种情况给予不同对待,以及对不同种情况给予相同对待,都是违反公正原则的。

第三,诚信原则。我国各级人民政府是代表人民利益,受人民委托而行使管理国家公共行政事务的工具。维系委托与受托关系的关键在于人民对政府的信任,而信任的根源在于政府的诚信。作为基层公务员它既要取信于基层人民, 还必须向上级人民政府诚实守信。

第四,程序原则。如果没有科学合理的执行程序,自由裁量权要实现政策的实体公正、合理将在很大程度上依赖于基层公务员的主观判断而具有很大的不确定性和可塑性。因此,必须制定科学合理的政策执行程序,明确自由裁量的标准、说明自由裁量的依据、切实实行回避制度、吸纳政策相对人和有关方面人员参与对自由裁量的听证、建立救济制度,以确保基层公务员行使自由裁量权时能够实现实体规则。

二、基层公务员执行政策中行使自由裁量权存在的问题

授予我国基层公务员自由裁量权,是执行政策的需要。过去20多年的实践表明,正是授予了基层公务员相应的自由裁量权,才使他们创造性的完成了许多政策目标,取得了巨大成就。但是,也有一些基层公务员因为缺乏有效的规制,没有认真遵循行使自由裁量权的规则而导致自由裁量权的异化和政策执行变异,给国家、社会和政策相对人造成了严重的不良后果。概括而言,政策执行中自由裁量权的异化主要表现为以下几种情况:

1·滥用裁量权。一些基层公务员违反行使自由裁量权应遵循的各项规则,背离政策目的,考虑不相关因素,不考虑相关因素,随意解释不明确的政策概念,在执行政策中滥用自由裁量权,造成恶劣的社会影响。滥用裁量权是基层公务员在执行政策时行使自由裁量权存在的主要问题。主要表现为:

第一,政策执行缺损。一项政策是一个有机的整体,必须完整的执行才能达到预期的政策效果。但是,有些地方、部门的基层行政机关及其公务员在执行政策时,利用“自由裁量权”对上级或中央的政策各取所需,只选择那些对自身有利的政策内容执行,对自己无利、利益受损的政策内容则有选择性的不传达、不执行,从而使政策的整体功能不能得到有效的发挥。如1992年国务院颁发了《全民所有制企业转换经营机制条例》,中央给企业14项权利,而在相当长的时间,有许多地方没有落实,不少权利被地方政府截留,政企不分依然存在。

第二,政策执行歪曲。基层公务员在传达和执行上级或中央政策时对政策精神或部分内容有意曲解,利用政策中某些抽象性、概括性的语言,借口本地区或部门的特殊性做出不同的解释。如中央确立国企改革中实行“抓大放小”的政策后,一些地方的基层行政机关只注视“抓大放小”政策的表面文字含义,而不去领会搞活企业的真正政策目的,在短时间内把大量的中小企业,包括一些经济效益很好的企业廉价出售,有的基层公务员还利用自己“自由裁量”出售给谁、以何价格出售的权力进行“寻租”,,贪污腐化使国有资产大量流失。

第三,政策替代。有些基层行政机关及其公务员当执行的政策对自己不利时,就利用其“自由裁量权”制定与上级政策表面一致,实际上却违背上级政策的实施方案,使上级的政策难以得到贯彻、落实,即所谓的“上有政策、下有对策”。例如,中央要政企分开,一些政府主管部门摇身一变成为行政性公司,即翻牌公司,照旧行使直接管理企业的权力。

第四,政策附加。基层行政机关及其公务员为了自身或地方、部门的利益,在执行中央或上级政策的过程中加进一些原政策所没有的内容,从而使政策的调控对象、范围、目标、力度超出了原来的要求。比如,我国住房制度改革政策,其精神旨在克服福利分房中的不正之风推动住房的商品化进程,然而,在实施中,许多地方规定了一些原政策没规定的内容,结果这一政策明显向占有较大面积和较高质量住房的既得利益者倾斜。

2·越权裁量。基层公务员行使的自由裁量权是一种与职权相应的权力,除非特殊授权,否则一旦越权裁量,便是一种违法行为。以违法的权力去执行既定的政策,其本身已违反了依法行政的法治原则,其行为是无效的甚至是违法的,不可能有效的实现政策目标。例如,曾经有些地方,一些基层公务员在执行计划生育政策时,为了完成上级下达的任务,越权行政,没收相关人员的财产、捣毁其房屋,甚至实行“连坐”、“株连九族”,以至民怨沸腾,发生了村民炸乡政府的极端行为。

3·怠于裁量。基层公务员在执行政策时有意不行使或变相不行使自由裁量权,以消极拖延或不作为的方式,机械地执行政策。自由裁量权是中央或上级政府赋予基层行政机关及其公务员的一种“便宜行事”的职权,目的是使基层公务员能够根据当地的实际情况灵活处理,以更好地实现政策目标。基层公务员怠于行使自由裁量权,该为而不为,不能把政策的灵活性与原则性有机的结合起来,机械地执行政策其实质是一种失职行为,它将贻误政策执行的有利时机,致使中央和上级制定的政策在基层得不到及时、有效的执行。

三、基层公务员执行政策中行使自由裁量权存在问题的原因

我国基层公务员在政策执行过程中行使自由裁量权存在上述问题的原因是复杂的。概而言之,则主要有以下几方面:

1·公共政策本身存在缺陷。基层公务员在政策执行过程中由于使用自由裁量权不当而导致政策变异,在很多情况下与公共政策本身的缺陷有关。一是政策缺乏科学性、不完整、不配套。“政策制定主要依靠领导干部的个人经验和智慧,而未形成一套完整科学的决策程序和决策约束机制”。[7]容易导致决策者作出的决策缺乏应有的科学性和可行性。

此外,新老政策之间、宏观和微观政策之间;政治、经济和社会各个领域和各个部门的政策之间;以及一个大政策和它的具体实施细则之间、往往没有很好的衔接和配套,没有形成科学合理的政策体系。这一方面给政策执行带来了困难,另一方面也给执行者钻政策“空子”,寻找对策造成了可乘之机。二是政策缺乏合理性。制定公共政策是为了能够解决现实的社会问题,如果政策方案不能真实反映客观存在着的社会问题,不符合大多数人民群众的利益、愿望和要求,政策方案是无法得到有效执行的。三是政策缺乏具体性,即政策目标表述不明确、政策措施和步骤模棱两可。四是政出多门,莫衷一是。由于我国机构繁多、部门林立、职责不明、且缺乏有效的沟通协调、常常是政出多门,甚至相互矛盾,这就给政策执行者“灵活变通”政策提供了条件。五是我国幅员辽阔、地区间的社会、经济和文化发展的不平衡使得很难用整齐划一的政策来指导。因此,如果政策制定者无视地区间的差异,搞政策“一刀切”,往往会导致政策执行出现变异行为。

2·政策执行监督机制不健全。虽然我国已形成了多元化的监督体系,但仍然不健全,对基层公务员政策执行监督不力。一是监督机构没有相对的独立性,使得监督力度大打折扣;二是监督机构之间责任不明确,监督机构之间缺乏有效的协调机制,造成监督混乱;三是某些监督人员素质低,与执行人员“合作”,扮演“裁判”和“运动员”的双重角色[8];四是“督查制度过多地或单纯地注重执行进度和结果的检查,而对执行过程本身及执行中出现的问题关注不够或关注过少,使执行偏差得以产生并不断扩大”[9];五是监督主体单一,政策执行缺乏应有的公开性性和透明性,群众知情权不足,社会舆论监督严重不足,监督不力。因此,我国公共政策执行体制中的监督更多地是流于形式,监督机构监督作用的发挥极其有限,基层公务员在执行政策时不当使用自由裁量权导致政策变形、走样的情况时有发生。

3·基层公务员素质较低。基层公务员使用自由裁量权不当导致政策执行变异的另外一个重要因素是其素质较低所致。一是基层公务员政治素质不高,受狭隘利益的驱动,滥用自由裁量权,导致政策执行变异。二是基层公务员文化素质和业务素质偏低,不能正确理解政策,不当使用自由裁量权,导致政策偏离。我国执行政策的基层公务员学历偏低,大专以下学历的公务员还占有相当的比例,“特别是在中西部地区,由于人员不足,同时受财政等方面的制约,还聘用一些未经专业训练的或学历低下的临时工或合同工来协助执行政策”。[10]低层次的认知结构导致其对政策理解不透,把握不准。同时一些基层行政机关的领导也缺乏对政策实质的准确理解能力,知识水平偏低,业务执行能力不强,不能结合本地区、本部门、以及具体事务的实际在把握政策实质的基础上灵活处理,这就不可避免地会导致其行使自由裁量权的不当,而使政策目标发生偏离。

四、防治基层公务员执行政策中不当行使自由裁量权的对策

正如孟德斯鸠所说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。[11]权力具有内在的扩展性,为了防止基层公务员使用自由裁量权不当导致政策执行变异,必须对自由裁量权加以合理的控制。为此,需要:

1·提高公共政策质量。要提高公共政策质量,首先,应加强决策的民主化、科学化建设。建立民主决策机制,集思广益,博采众长,不应长官意识浓重,由少数几个人、甚至一个人独自决策;政策必须要有科学理论知识支撑,符合科学决策程序,符合客观实际具有可行性。为此,政策制定者必须提高自身的政策理论水平,深入了解实际情况,采用科学的决策技术和方法,建立科学的决策咨询机制,提高政策的质量。其次,要注意政策之间的协调统一、配套,以免基层公务员在执行政策时择其所要而行之。再次,政策表述应尽可能明确、具体。最后,要提高公共政策授权的质量,控权的力度。

2·完善监督控制机制。监督不力,则使基层公务员滥用自由裁量权有恃无恐,监督机制不健全则使其能游走于各种监督之间而不受惩罚或从轻受罚。因此,必须加大政策执行的监督力度,进一步完善政策执行监督机制。

首先,要建立相对独立的政策执行监督系统,增强监督机关的权力。改变目前我国行政机关既当运动员又当裁判员的监督局面。

其次,必须进一步加强国家权力机关和司法机关的监督,赋予其更大的监督权力,以更好的履行立法权、司法权对行政权的监督制约功能。立法机关必须既要重视实体法的建设,又要高度重视程序法的立法工作,规范基层公务员执行政策的行政程序,避免其恣意妄为。司法机关在重视实体规则监督、事后监督的同时,还要高度重视对基层公务员执行政策时行使自由裁量权的程序规则的监督、过程的监督,以程序规则确保自由裁量权实体规则的实现。

再次,必须加强和完善行政组织内的监督控制。“其一,建立行政执法检查制度,上级行政机关对下级行政机关的行政执法应依据制度定期或不定期进行执法检查,对于具体行政行为中产生的问题,及时予以纠正或解决,其二,建立具体行政行为备案制度。上级行政机关依职责和制度对所属部门和下级行政机关作出重大具体行政行为进行备案。”[12]其三,建立有效的责任追究机制,对滥用、误用自由裁量权的相关责任人追究相应的法律、行政责任。其四,加强行政程序制度的建设,完善行政救济制度。

第四,强化社会舆论监督。为了更有效地促使基层公务员正确使用自由裁量权,必须加强社会公众舆论的监督。通过宣传让公众了解相关的政策、以及基层公务员享有的自由裁量权和公民享有的监督权利,让公众、社会舆论积极参与对基层公务员行使自由裁量权的监督,促进公共政策的有效执行。

3·提高执行政策的基层公务员素质。针对我国目前基层公务员素质普遍偏低的现状,必须加强基层公务员的培训,建立比较科学、完善的培训体制。从政策、资源等方面给以支持,切实提高基层公务员的政治思想水平、科学文化知识水平、政策理解水平和业务执行能力,使其具有正确的政治立场、比较完备的科学文化知识结构、善于掌握政策的精神实质,正确掌握行使自由裁量权所必须遵循的规则,提高政策执行能力,高质量地完成政策规定的各项目标。

参考文献:

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