我国粮食流通政策演进探析

摘 要：文章以时间序列整理了我国建国以来的粮食流通政策，清晰地展示了粮食流通政策在我国走过的历程，为完善我国的粮食流通政策提供了历史借鉴。同时，在现行粮食流通政策评价的基础上，对新时期完善我国粮食流通政策提出几点建议。

关键词：粮食流通；演进；政策建议

中图分类号：F713 文献标识码：A

正所谓“国以民为本，民以食为天”，粮食是人类赖以生存的基本生活资料。我国是一个拥有13亿人口的大国，粮食作为一种具有战略意义的特殊商品，直接关系到国民经济的发展和社会的稳定。粮食流通是联系城市与农村、农业与工业、生产与消费的纽带，对促进粮食生产发展、调节消费需求、减少供求波动等具有重要作用。要充分发挥粮食流通的作用，必须有正确的粮食流通政策为导向，因此，粮食流通政策研究是十分必要的。目前粮食流通体制不够健全，粮食流通政策不够完善，政策在执行中存在较多的问题和偏差，因此，研究并完善我国的粮食流通政策，对进一步健全我国粮食流通体制，稳定粮食生产，维护粮食市场稳定，确保粮食安全都具有极其重要的意义。

1 我国粮食流通政策的演进

1.1 粮食自由购销阶段

新中国成立之初，由于经历长期战乱，粮食非常短缺，粮食短缺是新政权首要解决的问题之一。此时的粮食市场以私营粮商为主，存在部分粮商哄抬物价、扰乱粮食价格市场的现象。为了保证粮食供给并稳定物价，从1949至1952年，我国实行粮食自由购销政策。具体来说，就是人们在粮食买卖、运输、储存、销售方面不受太多的约束，可以自由地进出粮食收购、销售等部门。国家在组织大规模粮食调运的同时，首次提出了“储备粮”的概念，并开始着手在全国重要城市及地区建立粮仓。此时粮食购销体制基本上是以市场主导为重点，政府只是粮食市场的主体之一，没有粮食垄断权和购销优先权，国有粮食企业经营规模小，私营经济在粮食流通中占有很大的比重。政府为了从宏观上保持粮价稳定，对流通市场加以调控，主要采取了两方面的政策：一是加强粮食流通市场交易准则的制定，防止出现市场失灵；二是政府通过利用自己手中储备的粮食，选择恰当的时机向市场抛售，以达到稳定粮食交易价格的作用。政府销售粮食，既通过现行的批发市场，也通过自己建立的零售交易市场，销售价格为平销价，与市场价格基本持平。与此同时，针对私营粮商的两面性，政府采取了“利用、限制、改造”的政策，对合法经营的粮商予以支持，对扰乱粮食市场秩序的粮商依法严惩。

1.2 粮食统购统销阶段

1953年，中国开始实施国家第一个五年计划，大规模的经济建设如雨后春笋般在全国开展起来。但是此时我国粮食供应仍十分紧张，全国人均粮食产量仍然处在极低的水平，无法满足经济发展对粮食的巨大需求，粮食供给存在很大的缺口。鉴于此，中共中央于1953年10月了《关于实行粮食计划收购和计划供应的决议》。同年11月，政务院《关于实行粮食计划收购和计划供应的命令》，规定从当年12月起，在全国范围内开始实行粮食统购统销政策，由政府对全国粮食实行计划收购和计划销售，规定严禁私营粮商对粮食进行自由流通买卖，在粮食价格方面由政府统一制定，实行统一管理。粮食统购统销的主要内容是：对农村的余粮户，在留足农户的口粮、种子、饲料和缴纳农业税后，政府统购其绝大部分的余粮；对城镇居民和缺粮的农民实行粮食统销。

1.3 从传统粮食流通体制向市场化转型阶段

1978年12月，中共中央召开了十一届三中全会，标志着中国体制改革开始启动。在改革的大背景下，中国的粮食流通体制也开始了市场化转型，可分为四个阶段。

1.3.1 初步开放

针对当时粮价过低以及严重的工农业产品价格“剪刀差”的情况，1978年，国家首先以提高粮食价格、调减粮食征购基数两个方面为突破口，开始进行粮食流通体制改革，以解决粮食价格长期处于低谷，并因此影响农民种粮积极性的问题。打破了粮食价格完全由国家决定以及粮食购销完全由国有粮食企业经营的统购统销模式，初步放开了粮食贸易市场，允许农民在完成国家统购任务的前提下，对自家余粮进行出售，同时允许国有粮食部门按市场价格出售部分粮油产品。

1.3.2 双轨制

在初步放开粮食市场的基础上，国家于1984年开始进一步缩小粮食统购统销的范围，加强了市场的调节作用，并于当年首先将工业、饲料用粮由市场进行调节，退出统销范围。国务院在《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中明确宣布取消粮食统购，改为合同定购，粮食统购统销正式退出历史舞台。1989年，合同定购又进一步改为国家定购，从而形成了由国家定购价、国家统销价与市场收购价、市场销售价并存的粮食价格“双轨制”。

1.3.3 保量定价

国家开始尝试逐步对粮食价格双轨制进行改革。1991年5月和1992年4月，国家两次提高城镇居民定量口粮的销售价格，不仅缩小了粮食价格的购销倒挂，而且缩小了粮食牌市差价，即由国有商业执行的用挂牌方式公布的国家计划价格与由市场供求变动形成的市场价格之差，基本实现了购销同价，为粮价的放开创造了重要条件。1992年初，国务院同意采用以分区决策、分省推进的方式促进粮食购销和价格体制改革，允许各地根据当地的实际情况决定其放开粮价的时机和方式。1993年11月的《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：经过10多年的改革，粮食统购统销体制已经结束，适应市场经济的购销体制正在形成，决定从1994年起，国家收购的粮食全部实行“保量定价”，即保留定购数量，收购价格随行就市。

1.3.4 低价供粮

1993年，粮食统销体制放开，国家放松了对粮食价格的管理力度，加上各种因素导致的粮食供求出现的紧张形势使得粮食价格持续上涨。政府采取了以低于市场价格的粮价向城市居民供应粮食，实行“米袋子”省长负责制，以确保一省粮食供应。后来由于客观因素的影响，这一政策很快夭折。但是这些政策和措施的变化是朝着粮食流通市场化取向迈出的重要一步。

1.4 粮食流通体制市场化初步确立阶段

1.4.1 深化改革

1998年5月，国家出台了《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》，该决定的重点可以概括为“三项政策，一项改革”，即“敞开粮食收购，实行顺价销售，封闭运行，同时加快国有粮食企业的改革”。这一政策的实施，又使得国家在粮食购销和价格控制方面进一步加强，缩小了市场机制在粮食价格制定过程中的作用。2000年，国务院又下发了《关于进一步完善粮食生产和流通有关政策措施的通知》，提出了大力推进农业和粮食生产结构的战略性调整，促进生产和流通协调发展，认真落实按保护价敞开收购农民余粮的政策，适当增加粮食风险基金规模，扩大国家粮库建设规模，进一步拓宽粮食购销渠道，积极促进粮食销售、加工转化和出口等政策措施。

1.4.2 循序渐进的市场化

2001年7月，国家出台了《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》，明确了粮食流通体制改革的根本目标，在国家宏观调控下，充分发挥市场机制对粮食购销和价格制定的影响力，循序渐进，建立符合中国特色社会主义市场经济发展要求的粮食流通体制。浙江、广东、上海、福建等8个粮食主销省（市、区）率先实行了粮食购销市场化，进行了粮食购销市场化改革的尝试和探索。

1.4.3 新一轮市场化

从2004年开始，我国根据新形势，又进行了新一轮的市场化改革。同年5月，国家出台了《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》。本次粮食流通体制市场化改革，遵循“放开购销市场、直接补贴农民、转换企业机制、维护市场秩序、加强宏观调控”的原则，完成了我国粮食流通体制由计划经济向市场经济的初步转变。国家又相继于2004年和2006年出台了《粮食流通管理条例》、《关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》，指出粮食流通体制的改革要以科学发展观为统领，从推进国有粮食购销企业改革，转换企业经营机制入手，积极培育和规范粮食市场，加快建立全国统一开放、竞争有序的粮食市场体系。

2 我国粮食流通政策的评价

通过对我国粮食流通政策演进的回顾，可以看出我国的粮食政策经历了自由购销—统购统销—双轨制—初步市场化—全面市场化的发展变化。特别是在改革开放30年以来，历经数次粮食流通政策的修改及完善，目前已基本建立起适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情粮情，在国家宏观调控下充分发挥市场机制配置粮食资源的基础性作用，确保国家粮食安全的新的粮食流通体制。国家宏观调控能力不断加强，保证了粮食市场供应，维护了粮价基本稳定。粮油政策法规体系逐步健全，维护了正常粮食流通秩序。粮食流通体系建设逐步加强，确保了国家粮食安全。粮食流通对生产的引导作用逐步加强，促进了粮食生产的稳定发展。

我们在看到新中国成立以来粮食流通政策演进所带来的积极作用的同时，也要清醒地认识到当前的粮食流通政策还存在着一些不足之处。一是中央和地方之间粮食政策未能完全配套同步，仍然存在“谷贱伤农”和“米贵伤民”的情况；二是地方政府实施宏观调控时缺乏一定的执行力，一些地区对于农民的直补政策没有产生理想的效果，粮食保护政策有待进一步完善和加强；三是现代粮食市场的发展难以适应社会主义市场经济发展的要求，在粮食物流体系建设方面严重滞后，粮食企业产业化经营水平低下，部分企业仍采用传统、粗放型经营模式；四是现代粮食流通的体制机制需要进一步健全，粮食市场体系、粮食物流体系、粮食监管体系以及粮食法制建设都还需要进一步加强。伴随着我国市场经济体制的不断发展和完善，粮食流通政策也应不断完善和改进以适应新形势的需要，以求发挥更大的政策指导作用。

3 完善我国粮食流通政策的建议

3.1 加强粮食宏观调控

在严格落实耕地保护制度，加强农业基础设施建设的同时，充分发挥国内国外两种资源、两个市场的作用，特别要大力推进粮食产销协作，巩固和发展粮食主产省与主销区之间的长期稳定的粮食产销协作关系。此外，要完善粮食直接补贴和最低收购价政策，制定新的农业法案，出台“反周期补贴”和“保证价格”政策，出台《主要粮食的供需及价格管理条例》，保护种粮农民积极性。积极鼓励粮食产业化龙头企业发展粮食订单生产和收购，增加种粮农民收入，保证粮食供给和市场稳定。

3.2 规范粮食市场秩序

进一步鼓励各类具有资质的市场主体从事粮食收购和经营活动，让更多的农民进入粮食流通领域。出台《粮食批发市场法》，鼓励各种投资主体投资粮食批发市场、粮食物流设施以及粮食产业化经营、粮深加工企业。健全粮食收购市场准入制度，按照规定继续做好各类粮食企业和个体户入市收购资格的审核和年审工作。同时，加强粮食市场监管执法力度，粮食、工商及其他行政管理部门要按照《粮食流通管理条例》规定及其赋予的执法职责，加强对粮食市场以及粮食经营者的监管，严厉打击违法收购、违法经营等各种行为，保护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益。

3.3 发展粮食现代物流

根据国家粮食流通基础设施建设规划，加快推进粮食现代物流体系建设，实现以粮食散装、散卸、散储、散运为标志的粮食流通方式的变革，提高粮食流通效率。依托大型深水港口和水路、公路、铁路交通枢纽，建设粮食疏运通道，完善重要粮食物流节点。另外，在我国，即使是一些物流基础设施较完备的地区，由于各地交通和运输部门市场化程度低，垄断经营严重，各地关卡林立，收费高，以至于降低了物流效能，增加了物流成本。因此，我国在进一步加快物流基础设施建设的同时，出台《中国现代物流业发展条例》，树立现代化物流管理的大局观，形成现代化的物流管理模式。

3.4 转变企业经营机制

加快国有企业产权制度改革和组织结构创新，构建新型国有粮食企业。现有的国有粮食购销企业，可以通过改制重组，也可以进行资产重组，试行其他类型的股份制改革。鼓励各种资本参与企业改组改造，以资产为纽带，逐步培育若干个粮食企业集团，实现投资主体多元化。要着力培育有竞争力、带动力强的龙头企业，大力发展粮食产业化经营，加快以粮食购销、加工企业为龙头的粮食产业化体系建设，鼓励和发展粮食订单生产、订单收购，支持国有粮食企业发展粮深加工，延长产业链，增加产品附加值。推进企业科技创新，增强企业自主创新能力，充分发挥国有粮食企业在技术创新中的主体地位，建立以企业为主体、市场为导向的技术创新体系。解决粮食物流技术以及粮食流通信息技术等方面的问题，并加快科技成果在企业中的转化和应用，促进企业产品优化升级，提高企业竞争能力。

4 结 论

进入21世纪以来，中国粮食流通领域的发展始终处在一个深刻的变革当中。当前，粮食供求基本形势在变化，粮食的流通体制在变化，粮食的生产和流通的外部环境，包括国际和国内的环境都在变化。在发展我国粮食流通的过程中，需要政策的扶持和引导。要改革不适应形势的粮食流通政策，充分发挥两个市场和两种资源的作用，提升我国粮食流通企业的市场竞争力，进一步促进我国社会主义市场经济体制下粮食流通的发展，实现从粮食流通大国向粮食流通强国的转变。

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