农业补贴策略综述

农业作为我国的第一产业，始终是国民经济不可动摇的基础。据悉，2012年的中央一号文件继续聚焦“三农”问题，这也将是中央继2004年以来连续9年将“三农”问题置于全年工作之首。农业补贴问题是目前我国“三农”工作中的重点和难点，十二五规划纲要中对农业补贴问题明确提出，要“健全农业补贴制度，坚持对种粮农民实行直接补贴，继续实行良种补贴和农机具购置补贴，完善农资综合补贴动态调整机制。”WTO《农业协定》也对农业补贴政策做了包括“黄箱”、“绿箱”、“蓝箱”措施的专门规定。加入WTO对于我国农业补贴政策的调整和实施增加了更多外部影响因素。

1入世以来我国农业补贴政策的历史考察

入世以前，我国的农业补贴政策主要以价格补贴为主，财政对于农产品的价格支持，多是通过流通环节给予农民补贴。入世以后我国的农业补贴政策有了长足的发展，农业补贴力度逐渐加大，补贴方式也呈现多样化，目标也由保证粮食安全向粮食安全与促农增收两者并重转变，我国的农业补贴政策逐渐与世界接轨。具体政策主要包括以下“四大补贴”。

1.1直接补贴

入世后的2002年，我国为适应WTO农业谈判的需要，率先在安徽省进行粮食直接补贴方式试点，由过去通过流通环节间接补贴向直接补贴转变。2003年，13个粮食主产区也开始了直接补贴的试点工作。2004年，粮食直补政策全面展开，直接补贴的范围和规模不断扩大，全国29个省（直辖市、自治区）共投入116亿资金，用于对粮农的直接补贴，6亿多农民从中受益。到2008年中央财政对农民的粮食直接补贴额达到151亿元。此后几年，中央财政对于粮农的直接补贴在范围上不断扩大。

1.2良种补贴

良种补贴政策自2002年实施以来，补贴作物已由最初的大豆，扩展到小麦、玉米、水稻、棉花、油菜、马铃薯、青稞、花生等农作物，补贴资金至2008年已达121.63亿元，补贴面积也扩大到了6753.3万hm2，补贴区域波及到全国主要粮油产区。

1.3农机购置补贴

2004年，农机购置补贴政策在河北等16个省（直辖市、自治区）进行试点，政府对农民购置大型农业机械提供直接补贴，当年中央财政投入资金7000万元。到2010年，这一数字达到了150余亿元。2011年，更是在这一基础上增加了20亿元。农业部办公厅已印发《关于做好2012年农机购置补贴机具补贴额确定工作的通知》。通知中指出，财政部近日已将2012年中央财政第一批农机购置补贴资金136.9亿元的指标提前通知各省级财政部门（含兵团、农垦）。该补贴资金指标较2011年第一期的110亿元增长约24%。

1.4农用生产资料综合直补

2006年，国家对农用柴油统一调价后，农民种粮成本支出将增加，会在一定程度上影响农民种粮收益。对此，财政部决定以此次柴油配套调价为契机，综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素，对种粮农民农业生产资料增支实行综合直补。2006年中央财政共安排120余亿元，对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料全年预计增支实行综合直补。随后几年，中央财政大幅提高农资综合直补力度，2008年，农资综合直补金额达到482亿元。实际上，中国农业补贴已经演变为“四项补贴”。入世以来，我国农业获得了更多的政策和财政支持，尤其是2004年以来，中央连续多年以“一号文件”的形式，加大对“三农”问题的关注力度，减免农业税和农村义务教育费用以及直接补贴、良种补贴、农机购置补贴、农资综合补贴等政策，使农业补贴的手段和方式趋于多样化，现代农业补贴体系进入了构建期。

2现阶段我国农业补贴政策存在的主要问题

入世以来，我国的农业补贴政策经历了一个快速发展的阶段，也取得了一定的成绩，“四大补贴”不断增加，并逐渐形成了体系，但相对于发达国家较为成熟的农业补贴制度还有很大差距，并且存在着诸多问题。

2.1农业生产成本普遍上升背景下收效甚微

近年来，国家对于农业补贴的投入逐年增多，这是令广大农民欢欣鼓舞的讯息。但是，农民的收入水平和生活质量并未因此而取得较大的突破。一方面，目前我国农业补贴力度与发达国家相比水平仍然很低，同时也低于印度、巴西等发展中国家。来自山东农业信息网的消息，2010年山东省粮食直补和农资综合直补合并发放，补贴标准为83.15元/667m2。根据山东省政府2010年公布的《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》所提供的数据，该省人均耕地面积0.08hm2，据此推算，该省农民人均获得两项补贴约100.6元，仅占农民人均年收入的1%~2%，补贴增加农民收入效果甚微。另一方面，随着物价上涨，农业生产成本上升额急剧增加，2011年10月国产尿素与2010年同期相比，上涨20.69%；棚膜上涨5.18%；农用柴油（0号）上涨15.45%。在农业生产成本普遍上升的背景下，补贴政策收效甚微，体现了现有补贴政策力度不足，规模较小，难以弥补生产成本上升对农民收入的侵蚀，也难以发挥大幅增加农民收入与提高农民生产积极性的作用。

2.2结构不合理

加入WTO后，我国农业补贴政策也将受到乌拉圭回合农产品贸易谈判所达成《农业协定》的制约和规范。该协定规定了国家对于农业的支持措施主要分为以下三类：一类是不引起贸易扭曲的政策，称“绿箱”政策，可免予减让承诺。包括的政策有：科研、技术推广、食品安全储备、自然灾害救济、环境保护和结构调整计划。另一类是容易产生贸易扭曲的政策，叫“黄箱”政策。主要包括政府对农产品的直接价格干预和补贴，种子、肥料、灌溉等农业投入品补贴、农产品营销贷款补贴等。协定要求各方用综合持量（AMS）来计算其措施的货币价值，并以此为尺度，逐步予以削减。第三类是一些与生产限制计划有关的“黄色”政策支持可以放在被称为“蓝箱”的特殊政策中，来得到免除减让（如休耕地差额补贴）。在我国现阶段，由于农业补贴政策起步较晚，尚处于构建阶段，应急性特点明显，缺乏系统的制度体系。“黄箱”政策主要有粮食直补和最低保护价收购，“绿箱”政策主要有一般政府服务、国内粮食援助、粮食安全公共储备、自然灾害救济支付、环境计划下的支付以及地方援助下的支付等。“黄箱”补贴总量虽然不高，但所占比例较大，约占整个农业补贴的70%。“黄箱”补贴较多，而“绿箱”补贴较少，在WTO规则下显得不够合理，但这并非意味着我国“黄箱”政策的实施已超过WTO的约束，相反，我国的“黄箱”补贴还远超过到世贸组织所限定的综合支持量不超过1986~1988年平均农业生产值8.5%的标准。这与前面所述并无矛盾，反而清楚地说明，我国现有补贴政策一方面没有充分利用好WTO规则，“黄箱”补贴总量不足；另一方面，“绿箱”补贴更是在总体补贴政策中占有比例太小，背离了《农业协定》中的总体规定趋势。

2.3法制缺失，制度设计不具体

我国目前农业补贴的相关法律制度不健全，其中许多法律原则与措施主要在《农业法》这一笼统的部门法中体现，而并没有对农业补贴进行具体的法律规定，缺乏有效的实践操作性。我国目前农业补贴的主要实施依据是中央和地方各级支农政策及行政法规，在内容方面都规定的比较分散、简单，不够具体，未能够形成科学合理的体系，立法过程严重滞后于农业的发展。这在一方面导致各地方的补贴标准、方式、程序、效应等方面千差万别且随意性较大，缺乏长远规划，在实施方面也缺乏法律依据，难以实现全面统一的规划和监督，影响了农业补贴政策在全国范围内的实际推行效果。另一方面在补贴实施中涉及到财政、经贸、农业、银行、民政等多个部门，由于制度设计不具体，法律依据不完善，政出多门、协调失衡的弊端已经显现出来，交易成本过高，政策实施过程效率低下，各部门间职责划分不科学，监督机制不健全等，所有这些都大大降低了农业补贴政策的效应。

3完善我国农业补贴政策的几点建议

3．1加大力度

现阶段应继续围绕加大农业补贴力度这一中心。由于我国农业补贴力度不足，在农民收入中农业补贴所占比例甚微，而日本农民收入的60%来自政府补贴，美国的产业化农民，其收入大约1/3来自政府补贴。我国已迈入工业化中期阶段，综合国力日益增强，进一步加大农业补贴力度，对农业提供支持和保护的基本条件也在逐步完善，并且按照世贸组织的规定，我国的农业补贴还有很大的空间可以利用。加大农业补贴力度不仅是增加农民收入、调动农民积极性、缩小城乡差距的需要，而且也是确保国家粮食安全、实现经济可持续发展的需要。当然，加大农业补贴力度，并非只是在量上加大，更要重视补贴政策的实际效果，切实把钱花在农民身上。

3．2优化农业补贴结构

农业补贴作用的有效发挥还有赖于对农业补贴结构的优化，要构建以“绿箱”为主、“黄箱”为辅的补贴体系。我国现阶段黄箱补贴的总量不高，并未达到WTO所约束的上限，反而有较大的支持空间可以利用。但是也要注意到，“黄箱”补贴的总量不高，但所占比例较大，因此，在充分利用黄箱补贴较大支持空间的同时需要选择以绿箱补贴为主的策略，尽可能的在增加黄箱补贴总量的同时，减少“黄箱”补贴在总补贴中的比例。这就需要更加有力的实施“绿箱”政策，主要措施集中在以下几个方面：加大对农业基础设施的补贴，缓解农业发展的瓶颈制约；加大对农业科研的资金投入，加快农业发展方式的转变；加强对农村基础教育补贴，提高劳动者自身的收入获取能力；加大对农业生态环境的补贴力度，实现农业的可持续性发展；积极建立农业保险的补贴制度，为农业的健康发展提供更为有利的环境。

3.3加快立法

要充分实现农业补贴政策的效应，就必须加快完善农业补贴的法律制度。加快立法程序，研究制定符合世贸组织规则要求的相关农业补贴法律制法规，以期实现农业补贴的法制化管理。在农业补贴立法中需要特别注意以下几点要求：一是农业补贴立法应更加注重保障对农民收入的直接补贴，对补贴对象、补贴范围、补贴标准等进行明确规定，并且做到长期规划，及时根据实际情况修改法律规定，以避免补贴政策的随意性和滞后性。二是对农业补贴的程序进行法律规范，建立一整套的农业补贴法定程序和制度，在政出多门的情况下能够以法律的形式削繁就简，对现有的农业补贴管理机制进行改革，加大法律对补贴程序的监督力度，提高补贴效率，降低交易成本。三是农业补贴立法一方面要从我国国情出发，另一方面又要符合WTO的规则要求。在补贴法律的内容上，设定必要的“黄箱”政策条款，将合乎世贸组织规则的特殊差别待遇与例外条款以法律的形式确定下来，并增加对农业生产环节和对生产者直接补贴的“绿箱”法律规定，从而使农业补贴更具有方向性、针对性和集中性。

总之，农业补贴立法可以更加有效的保障农业补贴政策实施的稳定性、权威性、科学性，从而实现补贴政策的长效性与高效性。