国企纪检立案审批的结构性矛盾与调整路向

【摘要】国企纪检立案审批存在选择性立案的结构性矛盾。选择性立案，与审批者的权力意志相联系，是各种因素综合之后的取舍与平衡，与制度法规的原则和精神存在抵触，也使违纪立案失去客观标准。将立案审批改为立案备案，确立纪委在立案检查中的主体性，构建主动反腐机制，是国企迈向制度反腐的必然选择。

【关键词】国企纪检 立案审批 选择立案 反腐机制

【中图分类号】D267.1 【文献标识码】A

国有企业是国民经济的重要支柱，同时也是反腐倡廉的重点领域。在有案必查、国企大案窝案又频发的新形势下，客观审视纪检工作过往的实践，探求和解决制约深入反腐的问题与症结，积极构建主动反腐机制，对国企健康发展无疑具有重大的现实意义。

立案审批是制约国企反腐实践的现实瓶颈

依据我国案件检查相关的制度规定，纪检立案查处违纪案件应履行审批程序。党的十前，尽管国企内部已发生深刻变化，国企内部违规违纪立案查处率却一直处于较低水平。尤其是未能及时处置一些反应较大的已然违纪事件，严重损害了纪检机关的形象，造成监督执纪资源的严重浪费。纪检机关迟迟未能作为，原因何在？案件的立案审批或许是其中一个重要的因素。

立案审批的由来依据。国企纪检作为企业党委负责纪律监督和检查的专门机构，在立案检查同级党委管理的党员领导干部前，根据相关规定，应完成立案检查的审批程序。按规定履行审批无疑具有合法性。纵观企业过往的反腐实践，审批排除干扰具有一定的正向作用。立案审批必然出现同意立案或不同意立案两种结果。而且，实践中因为存在严格的审批程序，使得相当数量的违纪案件未能进入检查程序，甚至比较严重的违纪现象乏人问津，并不都是纪检机关不作为，而多是审批时企业党政主要领导不同意、意见不一致或其中一人没明确表态所致;而若立案比率长期处于较低水平，不仅不能遏制国企腐败蔓延之势，而且也容易被解读为“官官相护”。尽管被悄然搁置的违纪案件或能通过调整违纪主体的工作去化解，但以此类工作变动、而不是以严肃处理的方式，有意无意规避纪检严惩，客观上是对违纪行为的宽容与放纵。学者汪玉凯曾就企业内部发生的腐败现象发表评论，认定“这可以说是纪委部门的失职”①。这从理论上推断或许有其合理性，但倘若认定这是纪委部门集体失职，结论显然有所公允。

结构性矛盾的主要特征。所谓结构性矛盾是指事物内部的某一个方面或环节存在着与事物属性不相协调的因素。它虽不能改变事物的本质属性，却能以自己的方式影响事物的进展及其效果。立案审批呈现的结构性矛盾是基于审批对违纪事实的选择性立案。即：面对初核认定的违纪事实，对其中一部分同意立案，对另一部分则不同意立案。如此，人们自然疑问，面对同样的违纪事实，为什么出现不同的结果，惩处违纪究竟有没有客观标准？依实而言，因审批而作出不同的决定，主要不是依据违纪事实的性质、因违纪的程度、可能存在的危害和影响，抑或是初核事实认定不清、工作存在纰漏等，而是审批者凭借对案件的主观认识和判断、违纪案件主体，以及这一主体与审批者的关联程度等因素而定。如果用另一种表达方式，那就是同样的违纪事实，由于违纪主体不同，或由于违纪事实之外的其他因素，审批者完全有可能作出相反的选择。这样，在立案审批环节，权力者的个人意志直接成为立案检查与否的决定性力量。显然，这种权力选择并不符合程序审批的初衷，是审批者在制度法规面前个人意志和力量的表达，是权与法较量之后的一种结果。可见，立案审批并不完全都是对案件检查工作的一种加强;相反，恰恰由于存在审批环节形成了案件检查的结构性矛盾，客观上成为企业内部一些特殊人物迟迟未能立案查处的合理注释。

腐败零容忍的实践要义。腐败作为人类社会的一颗毒瘤，侵蚀着人们的良知，影响着社会文明与正义。中央提出对腐败零容忍，在根本上排除了对腐败现象的宽容与庇护。在实践中，如何处理立案审批与对腐败零容忍的关系？不难理解，立案审批是反腐斗争中的一个程序环节;而对腐败的零容忍，则是执政党在反腐斗争中确立的重大原则和目标。在法理上，前者应服从后者。这一正确选择必然要求重在对违纪事实的认定，而不需去考虑案件之外的因素;只要违纪事实客观存在，唯一的选项是立案查处。换言之，反腐须对任何违纪主体施以同一尺度，不能存在特殊例外;作为惩治违纪的主体，同样不能具有人为选择性的权力。这是制度法规呈现的刚性约束。我国提出对腐败零容忍，使反腐决策与反腐理论、反腐制度在实践中获得了统一。这种统一客观上剔除了立案检查的选择性，消除了反腐实践中理论、制度与现实的矛盾与困惑，并为制度反腐扫清了障碍。

选择性立案与制度法规原则不符

立案审批产生结构性矛盾，在其形成选择的过程中，哪些因素在影响选择的结果？是源自企业公共利益的考量，抑或是出于某种私利？我们只有开展进一步研究，才能对现行的立案审批有更深刻的感知。

选择性所处的内部环境。与政府机关和其他组织相比，国有企业其领导体制与政府、军队、高校存在着明显的不同。20世纪90年代中期，我国明确提出建立现代企业制度目标，但这种多因上市需要而建立的现代企业制度，无不具有功利性痕迹，企业内部权力监督和制衡机制严重缺失。企业总经理尽管受“三重一大”决策制度的制约，但在实际工作层面，从主导决策、组织实施、监督评价、选人用人、财务“一支笔”等方面，基本形成了一个完整的权力链条。总经理在企业拥有的资源是其他任何个人及其组织所不能比拟的。与此相对应，企业党组织的地位被弱化、边缘化。党委书记作为党风廉政建设的第一责任人，对权力的制衡因缺少可操作的机制而变得乏力。由此，面对立案审批，因违纪主体大多是具有确切权力的行政管理人员，而此类管理人员又均为总经理提名聘任，选择的结果自然反映的是总经理的意见。而党委书记因要维护班子团结与企业发展，常处于尴尬的处境，甚至不得不作出妥协与退让，致使企业内部“腐败黑数”②上升。

选择性立案的深层因素。任何事物的存在与发展，总是具有自身内在的必然联系，选择性立案也莫不例外。在审批实践中，影响立案审批结果的因素较多。主要有：其一，企业的局部利益。国企承担着经济责任、政治责任和社会责任。当案件检查可能损害企业形象、影响企业发展时，自然要把维护企业利益置于优先位置。同时，干部违纪与职工奖金挂钩，因而大都采取压制处理的方式。其二，情感因素联结。违纪主体与案件审批者关系亲近，基于情感因素，一般倾向认定所涉违纪现象是企业管理中的共性问题，不能与其对企业的贡献相比;更不忍心一手提拔，一手毁其一生。其三，利益共同体。审批者与违纪者存在利益交集，如果立案检查，极有可能牵扯到自身。因此，不同意立案自然成为不二选择。其四，寻求合法的庇护。立案审批存在的结构性矛盾，客观上形成了权力寻租空间。不法分子利用程序审批，跑步“钱”进。只要能“傍住”一两个人，便能够借助权力逃脱纪检的严惩。上述因素使得审批者在立案审批时既要审视违纪事实，还需顾及违纪案件之外的其他因素，并以自身的认知综合作出取舍与平衡。而以此做出取舍与平衡后的选择，或许可以实现企业暂时的稳定与和谐，但通过掩盖积聚的问题，必然形成日后众多触目惊醒的大案和窝案。

权力选择与制度法规存在抵触。党纪国法是党和国家意志的集中体现，是原则与准绳。新中国成立以来，我国经历了运动反腐、权力反腐，“但制度反腐仅仅是作为一种方向，作为一种现实则言之尚早”③。把制度反腐作为反腐实践的方向和目标，是旨在克服、摒弃运动反腐的无序，权力反腐的随意性与不确定性。迈向制度反腐，表明执政党所倡导和追求的反腐具有更加规范、深入、有效的特征。通过用制度法规的尺度去度量违纪事实，而不是通过人的主观判断及其选择去推进反腐;实现反腐立足于对制度的忠诚，而不是听任于人支唤的新模式。这一价值理想阐明了我国反腐实践走向未来的基本路径，并作为改进当前反腐实践的依据和动力。审视立案审批，因审批无法褪去权力反腐的明显特征，呈现的选择性又与党纪国法相抵触。因此，即便从除罪化的视角也难以寻找到其存在的充分理由。因为仅从审批的结果上看，它所体现的并不都是制度法规所承载的原则与精神。在大多数情况下，当权力者意志与制度法规不尽一致、甚至发生冲突与矛盾时，审批者对法纪的负责表现为抽象的，是一种道义上的责任，取决于一个人的党性与良知;而面对的违纪事实却真实可触。此时，其主观意愿对选择结果具有明显优势。由于案件审批者位居企业权力核心，其无论作出何种表态与选择，均无须说明理由，无须对制度法规真实负责，也不用担忧因此被问责和追究。在这样的环境条件下，审批者选择的自由裁量常常被悄然放大，能在毫无声息中给违纪者以合法庇护。

调整与完善的基本路向

我们分析研究立案审批产生的结构性矛盾，主要是基于实践执政党确立的反腐斗争原则。当前，我国反腐具有自上而下的鲜明特征，“老虎”、“苍蝇”一起打，一批国企高管相继落马，标志着我国反腐已进入了前所未有的新阶段。但从制度反腐的角度看，我们衡量反腐败斗争成效，不仅要看一个时期内惩处人员的数量和官员的职级，而更应考察、评判这种反腐与其确立的反腐原则与价值追求是否一致。实践表明，反腐斗争具有曲折性。如果我们不能从制度入手，铲除滋生腐败的土壤和条件，那么，新的、更多的贪官有可能重新孽生。我国国企在立案审批中产生的结构性矛盾，并不是与生俱来的，完全可以主动作出必要的调整。而这种自我调整与完善，恰恰可以为国企构建主动反腐机制提供难得的机遇。

确立纪委在案件检查中的主体性。明确纪委在案件检查中的主体性是由纪委的性质、责任和使命决定的，同时也是我国深入反腐的客观要求。纪委作为一级组织具有自身的属性和任务，不能简单地把它视作党委的工作部门。它需“通过调整机关内在机构，整合资源，把更多力量调配到党风廉政建设和反腐败斗争主业上来”。从现状看，如果我们不能明确其主体，案件检查的责任主体存在着一种模糊和非完整性。确切地说，纪委只能对批准立案的案件承担责任，对未获批准的则无法履行职责。由此，当企业内部出现违纪案件未能及时查处时，责任究竟在党委还是纪委？依据现有程序规定很难作出判断。明确纪委案件检查的主体性并不是的一种再分配，把原属于党委的权力移交至纪委，并脱离党委的领导。而是依据反腐斗争的原则与目标，给予一种明确与完善。这种明确与完善，形成了国企构建主动反腐机制的基础，有助于其主动对企业管理覆盖范围内的违规违纪现象，作出快速、专业的判断与处理，提升案件检查效率。应当肯定，纪委在案件检查中的主体性与党委在党风廉政建设中的主体责任并不矛盾。党委的主体责任是一种全面的责任，在法理上是上位责任，需对国企党风廉政建设作出统盘考虑与安排;而案件检查是全面责任中的一个局部责任，是服从和服务于全面责任的下位责任。但这种下位责任完全可以通过加强案件检查，对全面责任形成一种有力的支撑，增强国企党风廉政建设的支点与力度。

将立案审批调整为立案备案。在国企设立纪检组织，是中国特色元素的一种生动体现，国外同类企业并没有现成的经验可鉴。考察美英等西方发达国家，无论是刑事或民事诉讼，一般都不把立案作为一个独立的程序。澳大利亚新威尔士州州长因收受一瓶红酒，被调查引咎辞职。如果事前存在审批环节，则是无法想象的。可见，“立案工作属于程序法的范畴，只是分界线上的程序动作，完全可以像减少行政审批项目一样。”④将立案审批调整为立案备案，需要澄清三个认识问题。第一，立案备案制是否会削弱党委对纪检工作的领导？纪检作为我党专门负责纪律监督与检查的一级组织，并不会因业务程序的调整而改变其性质。同理，党为实现反腐斗争的原则目标，主动改进相关措施，不可能削弱或丧失其对纪检工作的领导权。党对纪检的领导主要为思想政治的领导，反腐斗争原则、重点和步骤的领导，纪检人员配备与队伍建设的领导等，而不再是对已发生的违纪要不要立案的领导。显然，“削弱”的担忧缺乏现实依据。第二，立案备案制是否会给国企生产经营造成冲击？立案备案是从程序正义走向实质正义的一个重要标志，是纪检履职权力的一种自然回归。国企反腐力量的重要释放，是对腐败零容忍的组织保证，从长远看是实质利好。事实证明，以腐败带来的暂时繁荣不可持续。第三，纪检权力能否得到有效监督？既有程序环节作相应调整，纪检履职权限将相应扩大。纪检作为纯洁党的组织的忠诚卫士，自身也不能形成免于监督的特殊权力。就立案检查而言，纪检内部具有严密的组织分工，纪委书记对经集体讨论立案的案件承担责任，企业党委对反腐倡廉负有主体责任。而且，中央纪委已率先在内部成立监察室，严防纪检自身权力的异化。这一原则和精神必然在国企反腐实践中反映出来。

培养忠诚制度的执纪者。国企构建主动反腐机制，除了要明确纪委的主体性，将立案审批改为立案备案，关键是培养忠诚制度的执纪者。上述三个要素，人―忠于制度的执纪者，自然成为其中的决定性要素。我国的制度法规是在党的领导下制定的。忠诚制度与忠诚于党并不矛盾，而制度在实践中具有更好的稳定性。主动反腐机制作为制度反腐的必要准备，它能够有效规避运动反腐的表层性、权力反腐的不确定性，使反腐实践由感性走向理性，有利于“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”⑤。对于执纪部门而言，能否实现由领导批转案件、依据举报线索的坐等办案，转向纪检主动拓展案源反腐，这是衡量和认定国企主动反腐机制质的标志。无须讳言，纪检反腐由被动到主动，反映的不仅是工作方式的一种变化，更是执纪者由听任于人开始转向听任于制度，在实践中折射出对制度法规的忠诚，从而在根本上实现反腐败斗争的既定目标。

（作者分别为大庆师范学院高级政工师，大庆师范学院讲师;本文系国家社科基金项目“国有企业党风廉政建设风险防控问题研究”的阶段性成果，项目编号：13BDJ044）

【注释】

①“中石油集体窝案被查背后：内部纪委部门也严重失职”，《京华时报》，2014年4月14日。

②王光石：《转型期国企领导人廉政建设问题研究》，长沙：中南大学出版社，2012年。

③刘杰：《中国廉政建设的路径分析》，北京：时事出版社，2012年。

④黄伟泽：“‘有案必查、有腐必惩’如何可能―以纪检监察机关立案制度改革为视角”，《廉政文化研究》，2014年第1期。

⑤“在十八届中央纪委二次全会上的讲话”，2013年1月22日。

责编 / 许国荣（实习）