完善我国农村土地整理立法之思考

摘要：随着21世纪经济的快速发展，农村经济的发展成为了我国瞩目的焦点，尤其是农村土地利用问题。从过去的发展历程来看，农村土地的利用常常忽略土地资源的有限性，大多采取“摊大饼”的外延式粗放利用模式，导致土地面积锐减、土地利用效率低、土地零碎、分散问题严重。本文对该领域已有的评价理论与方法加以借鉴，对当前农村土地整理立法作一简要评析，将目前我国法律关于土地整理方面的规定加以梳理，力求找出不足之处并提出自己的一点建议，以期能对农村土地整理项目的开展和研究发挥作用。

关键词：土地；土地整理；农村土地整理

中图分类号：D912.3 文献标识码：A 文章编号：1006-026X（2013）08-0000-01

一、土地整理概述

（一）国外土地整理概述

土地整理作为改进土地利用条件、提高土地利用率和产出率，对土地资源进行集约化、精细化利用的一种方式，在世界上有悠久的历史。根据有关文献资料记载，“土地整理”一词最早出现在德国、俄罗斯等欧洲国家。在土地整理的起源和发展中，在不同国家或不同的发展阶段，土地整理内容随自然、社会和经济发展的变化，不断进行调整和完善，逐步形成了各自相对完整的体系。德国、俄罗斯、荷兰、法国、加拿大等国将调整土地利用结构和土地关系，实现土地利用规划目标的过程称为土地整理；日本称为土地整治和整备；韩国称为土地调整。虽然名称各不相同，但土地整理的主要内容基本相同，其中以德国、荷兰等地最具代表性。①

（二） 我国的土地整理

我国土地整理是指国家为解决人口、环境和资源问题，对其管辖下的国土资源、空间、环境的开发利用、治理保护和建设布局。我国《宪法》规定：“国家保障自然资源的合理利用”、“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”等土地整理的基本原则。土地整理分为广义的土地整理和狭义的土地整理：广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区；狭义土地整理仅指农地整理，包含土地开发、土地复垦。本文则只针对狭义的土地整理作简要研究。

二、农村土地整理

（一）农村土地整理的概念

如上所述，这里的农村土地整理仅指狭义的土地整理，即依据法律规定在一定区域内，根据土地利用总体规划的要求，结合区域土地利用现状，调整土地利用方式、结构与关系，对土地资源进行重新配置以增加有效耕地面积，并提高耕地质量，提高土地的利用率和产出率，从而改善农业生产条件、居住条件和农村生态环境的活动。

（二）当下进行农村土地整理的意义

随着人口的增长、社会生产力的发展，人来社会对土地的需求与日俱增。但是不合理的土地利用，大量的土地浪费，引发了一系列的生态环境问题，如何合理地协调土地与土地保护，切实保护耕地，就成了当务之急。农村土地整理能够增加土地的有效利用面积，提高土地利用率和土地质量，有利于改善生态环境和生产、生活条件，推动城镇化建设，提高群众的生活水平，促进城乡经济一体化发展和农村经济社会的全面进步；土地整理有利于促进人们转变传统用地观念，树立节约用地、集约用地的新观念，促进土地利用方式和农业生产方式向集约型转变。

三、农村土地整理立法现实中存在的问题

从宏观上说，我国土地整理法律规范还尚不健全，没有形成完善的体系，指导性较强、操控性较差。微观上具体表现如下：

（一）关于土地整理基本内容的法律条文本身性质不明确

我国《土地管理法》第四十一条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方人民政府应当采取措施，改告中、低产田，整治闲散地和废弃地”。该条文的表述包括两个方面：一方面为“国家鼓励土地整理”，将土地整理规定为授权性法律规范，另一方面规定“县乡政府应当组织土地整理工作”，又将土地整理定性为义务性法律规范，这两者之间存在明显的矛盾冲突，而明确规定该法律规范的性质、类型，是确定土地整理过程是采用国家强制执行，或是采用利益驱动以引导发展的方式的关键。

（二）我国目前尚未确立土地集体所有权主体，农村地区行政管理权过度干预普遍存在

（三）现有法律法规、规范性文件中缺乏系统化的土地整理程序

在部门规章及部门规范性文件这一层级上，已出台的典型程序性规定如：《土地开发整理项目资金管理暂行办法》、《国土资源部关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》、《国家投资土地开发整理项目竣工验收暂行办法》等。不难发现，虽然这些程序规范基本上设定了土地整理过程中某个阶段的启动程序、实施程序，却因效力层级低而被地方政府弃之不用，作用极为有限；另一方面是其往往只针对特定问题而作，这就对协调各部门之间的关系及农村土地整理各阶段的前后衔接造成困难，破坏了农村土地整理法定程序应有的统一性。②

在地方立法方面，已出台的有关农村土地整理程序的如《湖南省土地开发整理条例》、《福建省土地整理暂行办法》等。由此可见，除条文内容上的详略不一之外，立法称谓亦不统一、立法体例混乱，再者就是地方政府“各自为政”容易造成法律的“灰色地带”，给地方保护主义可乘之机，为腐败行为提供生存空间和可能。③

（四）补充耕地储备制度尚未形成，建设占用耕地占补不均、占优补劣

四、结合当下立法现状，完善我国农村土地整理立法机制

对于我国农村土地整理立法的完善，笔者认为除了应当借鉴个别地区的实践经验，如上所述的建立补充耕地储备制度、实行严格的占补平衡原则、鼓励外来投资者管理土地、健全土地整理的资金保障体系等措施之外，还应当结合本文前述现阶段农村土地整理的立法现状做好以下几个方面的工作：

（一）严格执行国家十二五规划中死守十八亿亩耕地的红线的原则，以基本农田建设和保护为中心，积极开展农村耕地管理，并且要依托农业技术创新、推广和应用，提高土地整理的技术含量。

（二）针对政府的过度干预，转变政府职能，解开行政管理权的枷锁，让农村土地集体所有权发挥其自身的调节效用。

（三）针对农村基层组织民主自治意识薄弱的问题，急需建立农民参与制度和权利救济制度。如可以倡导有农民自发组成一定形式的组织，适当允许当地外来投资者参与该组织，或者鼓励具有专门性知识的志愿者加入，以弥补农民低层次的文化知识这块短板。

综上所述，在新时期、新形势下，我们应积极建立健全农村土地整理立法，以土地整理工作促进农村合理地发展，转变以往“摊大饼”式的扩张发展模式，积极推进科学的集中式立体发展模式，严格依照法律程序，把农村土地整理工作做成惠民工程，做好做强，为建立和完善我国的农村土地整理法律制度，探索成熟的整理经验和方法提供可靠地帮助。

参考文献

[1] 赵谦.农村土地整理法律概念初探[J].农业考古，2011，（3）.

[2] 曲福田.典型国家和地区土地整理的经验及启示[J].资源与人居环境，2007，（10）.

[3] 吴承伦、袁涛.土地开发整理规划理论方法与实践[M]北京：中国大地出版社，2003年，P14―15.

[4] 包纪祥、姜爱林.土地整理的法律概念初探[J].法制与经济，1997，（4）.

[5] 赴台土地重划研讨与考察团.台湾地区在土地重划工作中的几点做法[J].资源，产业，2001，（10）.

注解

① 中国社会科学院农村发展研究所，王小印，经济参考报08年7月18日，第五版

② 赵云芬、赵谦、杨宛德，构建我国农村土地整理法定程序之思考，P-4

③ 赵云芬、赵谦、杨宛德，构建我国农村土地整理法定程序之思考，P-4

作者简介：贾永芳，（1989.06-），陕西省宝鸡市人，现为西北民族大学法学院环境与资源保护法学2011级研究生