关于完善跟踪审计的思考

一、我国实施跟踪审计中存在的现实问题

(一)审计法律法规不健全,跟踪审计缺乏统一规范。目前我国虽然对跟踪审计进行了大胆实践,形成一套独特的跟踪审计实践操作思路,但是作为一种新生的绩效审计模式,还没有形成一套统一的法律规范体系。当前我国虽有《中华人民共和国审计法》作为法律依据,但是其对有关绩效审计的规定尚不明确,对跟踪审计基本上没有提及。纵观审计法的整个内容,不难发现,有关审计机关职责、审计机关权限和审计程序等方面只是针对财务审计有明确规定,并且限定审计的内容和范围较小,仅限于预算执行情况和决算的审计监督范围,这是无法达到跟踪审计的预期目标的。正是由于跟踪审计的范围、内容、程序、审计取证、审计报告等都缺乏统一规范,导致跟踪审计工作带有很大的主观性和随意性,不能确保审计质量,因此,必须尽快加强跟踪审计的制度化和规范化建设。

(二)审计人员综合素质不高,难以满足跟踪审计的要求。我国审计队伍的知识结构目前以会计、审计人才为主体 ,复合型人才较为缺乏,而跟踪审计对象的复杂性、多样性决定了审计人员必须具备多学科知识,必须运用多学科的知识,采用多样化的审计方法,采取多种审计手段。由于多种原因,长期以来审计人员以财务收支审计为主,对其他领域的知识运用不多,视野相对狭窄,知识面也比较窄,不能综合运用经济学、社会科学、法律、财务与工程方面的知识进行分析和判断这些审计人员将难以满足跟踪审计工作综合性强、层次高的要求。因此,审计人员综合素质不高,将对开展跟踪审计工作是一个很大的制约因素。

(三)审计信息化水平相对落后,无法适应跟踪审计的需求。随着计算机技术、网络技术的发展,网上交易、无纸化办公、会计电算化日益普及,而跟踪审计是一项复杂的信息管理工程,需要对整个项目各方面的审计信息进行收集、整理、分类分析并存档管理,因此,必须使用计算机技术进行辅助审计,需要有较高水平的信息化审计手段作为技术保障。众所周知,我国的财务软件无论是在功能上还是开发技术上都发展很快,且正在由核算型向管理型方向发展,然而审计软件的应用却并不普及,推广速度远远落后于财务软件的普及程度。目前许多单位审计信息资料没有有效地与局域网络进行链接,审计信息与数据不能互通,资源与信息没有实现共享。有的审计部门的局域网络与相关部门没有实现相互连通,实现远程审计比较困难。同时由于我国许多信息系统还没有审计接口,审计软件无法获取系统的电子资料,计算机审计还停留在浅层次运用上。另外,我国审计人员的计算机水平有限,影响了审计机关的信息化建设。如《审计署提出信息化建设总体目标和构想》中指出,全国审计系统已有2万多人具备计算机初级水平,占审计人员的25%,这些数据充分说明我国审计人员的计算机水平有待进一步加强,方能适应当前跟踪审计的信息化需求。

(四)审计管理机制不完善,跟踪审计难以顺利实施。随着市场经济的发展和地方立法权的完善,现行的审计机关接受双重领导机制,使得中央和地方审计机关的关系逐渐疏远,有些矛盾日趋凸现。如现行审计管理机制下,跟踪审计经常受到地方政府领导的个人意志左右,不能很好地独立开展工作。现行的跟踪审计工作没有相关法律依据,大都是根据政府领导决策开展的,实质上政府领导对审计机关拥有实质性的制约力和决定权,对于审计项目中管理、体制方面的问题,审计机关都无法进行审计。即使是有些审计机关根据上级部门安排开展跟踪审计,也难逃“自我检查”之嫌。从近年来我国审计机关每年揭露的大量违规行为中,不难发现,我国审计工作的重点还是停留在财务审计,并不是真正地跟踪审计。由于我国各级政府的考核指标带有明显的“GDP化”倾向,因此,跟踪审计主要是对财政资金的收支情况进行审计,而无法有效地进行效益审计。

二、关于完善跟踪审计的对策建议

(一)逐步推进跟踪审计法制化。为了使我国跟踪审计能够得到规范实施,真正发挥应有的作用,应当尽快借鉴国际和西方先进国家绩效审计制度建设的经验,积极探索与中国实际相结合的跟踪审计的组织形式、范围、内容和方法等,形成一套可操作的规范并尽快通过立法程序加以明确规定。同时,根据我国审计事业发展的实际,加快《中华人民共和国审计法》的修订工作,应明确绩效审计以及跟踪审计的法律定位,为跟踪审计的实施提供法律依据,必将有力地推动跟踪审计的开展,促进跟踪审计的逐步完善。另外,在现行的跟踪审计工作过程中,应注重审计成果转化,坚持边审计、边整改、边规范、边提高,及时总结工作中的不足,及时调整跟踪方案,逐步完善内控制度,要围绕法规和审计工作职责,研究和制订开展跟踪审计的操作规范,规范和指导跟踪审计工作,要通过制度规范跟踪审计行为,保证跟踪审计的有效实施,使跟踪审计逐步进入程序化、规范化、制度化的轨道中。

(二)大力加强跟踪审计队伍建设。跟踪审计是一项系统化的工程,需要审计人员使用创新的方法和多学科的知识,因而审计人员在开展跟踪审计时除了具备传统的财务审计能力外,还要求审计人员具有更多的专业知识,如经济学、社会科学、法律、电子技术、环保与工程技术等。因此,审计机关必须加强跟踪审计队伍建设。首先,要不断加强对现有审计人员的培训,培训的内容不仅要涉及国内外跟踪审计理论的研究成果,还要重点突出跟踪审计业务知识和能力的培训。其次,要鼓励跟踪审计人员深入到项目建设一线学习审计新技术、新方法,不断提高审计人员的专业技术水平和实践经验。最后,要适当引进一些专业人员充实到跟踪审计队伍,如可联合会计主管部门、环境保护部门和社会中介组织,聘请注册会计师、环境工程技术专家、律师和建筑师等加入到审计部门工作,利用这些人员的专业知识和技术,拓宽审计人员的知识范围,提高跟踪审计的效率和效果。

(三)要根据跟踪审计的需要,适度超前地更新计算机设备,并相应采用设备仪器辅助审计。如GPS定位仪、全站仪和检测仪器等,为加快审计信息网络建设打下坚实的硬件基础。其次,要加强审计软件开发和审计人员的计算机培训,结合跟踪审计人员工作的实际,形成一些成熟的人机高效组合的审计软件运营系统和人才,从而将跟踪审计的各项业务熟练地运用到系统软件中处理,提高审计的工作效率。最后,要积极探索联网审计,全面落实“金审工程”实施系统,强化网络审计监督。

(四)尽快完善跟踪审计管理机制。跟踪审计虽然在我国属于起步发展阶段,但已经展现出旺盛的生命力。尽管其规范化程度不高,管理机制也存在不少问题有待改进,但是我国政府依然在重大项目上积极探索运用跟踪审计方式,如“汶川地震灾后重建项目”就采用这种方式审计。因此,审计机关必须创新管理方式方法,完善跟踪审计管理机制,为政府提供更好的审计服务。首先,要积极探索科学的领导机制,改变现有的双重复杂的领导机制,明确相关领导职责和权限,科学合理地分工负责,使得审计机关及其工作人员能够在其职权范围内独立开展工作,不受其他方面因素的影响和限制。其次,要全面整合审计资源,使得审计机关的人力、技术、信息等资源得到合理优化配置,最大限度地发挥审计机关的整体效能。最后,要结合跟踪审计覆盖面广、流程长、审计点多的特点,拓宽审计途径,改革审计人事管理制度,从社会上引进和培养专业人员进行协助审计,充实审计机关力量,为跟踪审计工作的规范高效实施提供人力保障。

(作者单位:广州大学)