加强内蒙古粮食基础设施建设 保障粮食安全的调研报告

一、加强内蒙古粮食基础设施建设保障粮食安全的紧迫性

近年来，随着国家加大对农业生产的支持力度和各项惠农政策的落实，农民的种粮积极性有较大幅度的提高。随着农业生产基础设施的不断完善和生产技术水平的不断提高，内蒙古的粮食产量逐年增加。

2007年自治区财政厅、粮食局和农业发展银行自治区分行共同确认152家国有粮食购销企业为承担粮食政策性业务载体；目前，国有和国有控股粮食购销加工企业承担着自治区粮食安全的主渠道作用，但近5年来国家有关方面在地方粮食基础设施建设方面没有资金投入，自治区也没有相应的建设资金，导致粮油仓储设施建设落后，粮油加工逐年萎缩，批发市场散乱，现代物流发展缓慢。从现状看，粮食产量的逐年增加与粮食基础设施建设滞后的矛盾十分突出；这一问题若不能得到及时解决，将影响国家以最低价收购粮食这一政策的落实，势必造成农民卖粮难问题的再现，挫伤农民的种粮积极性影响自治区的粮食安全。

从全区或各盟市的粮食产量、商品粮数量和统计储备量总体看似乎是能保障粮食安全，但实际并非如此。在市场经济条件下，企业甚至包括基层政府更多注重的是粮食储存、流通产生的经济效益(储粮要求政府付出利息和补贴等巨大的成本)，忽视了其应急功能，导致区级和盟市级的粮油储备静态规模小，粮油库分布格局不合理，不能适应应急需求。在自然灾害增多和国际、国内粮油价格波动频繁的背景下，各级政府应该从满足应急需求的角度出发对粮食储备基础设施进行重新规划、修建。此项工作势在必行，迫在眉睫。

二、内蒙古粮食基础设施建设的现状

(一)粮食仓储设施的现状

我区在“九五”和“十五”期间，共投入资金21.7亿元，对381个粮库进行了扩容建设，增加仓容55亿斤。全区粮食仓储设施完好仓容由“九五”期末107亿斤，增加到“十五”期末的141亿斤，增长33％。这些项目建成投入使用后，不仅缓解了粮食仓容不足的矛盾，而且提升了粮食仓储设施的科技含量和现代化管理水平，为保障我区粮食安全和实现宏观调控奠定了良好的基础，发挥了积极的作用。

(二)粮油加工的现状

随着社会主义市场经济的逐步建立和发展，我区的粮油工业取得了长足的发展和令人瞩目的成就。据2006年度不完全调查统计，我区现有粮油加工企业338家。“十五”期间，年均主要粮油原粮加工能力为540万吨，其中：玉米为324.27万吨，小麦为122.94万吨，油料为93.1万吨。

(三)粮食批发市场的现状

我区的粮食批发市场经过几年的建设，初步形成以包头市、呼和浩特市和自治区金良综合粮食批发市场与扎兰屯大豆、通辽玉米等专业批发市场相结合的市场格局。2005年全区各级粮食批发市场39个，交易量在2亿斤以上的重点粮食批发市场7个。进入各级粮食批发市场交易量达27.1亿斤，成交金额达37.53亿元，为自治区的粮食有序流通、保障供给发挥了积极的作用。

(四)现代粮食物流的现状

1993年以来建设的世银贷款粮食流通项目和1998年以来国债资金建设国家粮食储备库和专项设施，为我区发展现代粮食物流，最终实现粮食流通过程中的“四散”作业，实现现代粮食物流打下了良好的基础。2007年8月，国家发展改革委了《现代粮食物流发展规划》，2007年12月，自治区人民政府印发了《自治区2007年－2010年现代物流发展规划》，对发展现代粮食物流提出了要求。

自2007年以来，自治区东部地区的呼伦贝尔市海拉尔区第三粮库粮食物流中心、通辽国家粮食储备库的现代粮食物流项目等建设项目，正在以自筹资金、财政支持、银行贷款和国家补助的方式，积极开展现代粮食物流项目建设，拟投入资金1.5亿元，2007年底已经完成投资0.45亿元。其中，通辽国家粮食储备库的现代粮食物流项目在2008年得到国家发展改革委补助资金300万元。从目前自治区粮食物流发展的实际状况看，仅处于起步阶段。

三、内蒙古粮食基础设施建设存在的问题或隐患

(一)粮食仓储设施的问题或隐患

1、由于现在的粮油库规划布局主要沿袭了计划经济条件下的布局，与现在的粮食生产及市场经济发展不相适应，导致出现两类现象：一类是仓储条件较好的储备库有仓容，但承担的储备任务不够；另一类是位于旗县、乡镇的储备库，承担着收购、中转的储备任务，但多年来一直没有修缮，破旧不堪，仓容严重不足，直接影响了国家以最低价收购粮食，需要尽快修缮或建设，增加仓容，以保障粮食流通。

2、自2000年以来，国家先后组建中国储备粮管理总公司和中国华粮物流集团公司，收自治区大型骨干粮库16个，仓容28亿斤，其中新建仓容16.5亿斤，占上收仓容近60％。这些粮库在基础设施、保管条件、机械装备、信息系统。、自动化程度和管理水平上都是全区最好的收储企业，留给自治区和盟市级的地储库其储备条件很差。据2007年度统计显示，全区有效仓容141亿斤，其中1998年以前建设各类仓容67亿斤，占有效仓容的48％。这些仓房大都为上世纪七八十年代建设，墙体开裂、屋面漏水、门窗简陋、地面起沙，年久失修，部分仓库已需大修或近报废。

3、粮食仓储的散装、散卸、散储、散运的“四散”作业和机械化、自动化水平较底，信息化程度不高。

4、保粮设施配备不足。据统计，全区微机检测、环流熏蒸、机械通风仅占有效仓容的51％、31％和45.1％。检化验设备数量2007年比2006年下降了17.6％，影响了粮食的安全储存。

5、多年来自治区粮食仓储设施建设主要集中在原粮储备，成品粮油储备库是粮食仓储设施建设中的空白。

6、随着城市的发展，城市的占地面积不断增大，部分原有的粮库自然被包围在城市的中间，对储粮的防火、防盗等方面造成危险；另一方面，粮库内的烘干、运输等作业对周围也造成环境影响，引起周围居民的强烈反应，这些粮库需要尽快退城进郊。

(二)粮油加工的问题或隐患

1、尽管我区的粮油加工业取得了较快的发展，但总体水平还停留在“小、散、差”的层面上，建设布局、企业规模、设施装备、科技含量、技术创新、产品档次、精深加工、综合利用等各个方面与先进省市相比存在较大的差距，总体竞争实力仍然较低，全行业形不成整体优势，造成有效资源浪费，并存在结构上的缺陷。

2、由于历史的原因，加工企业按行政区域重复建设，大型粮油加工企业集团为数不多。当年引进国外设备新建和进行技术改造的大型国有粮油加工企业转制后经营困难，效益低下，全行业加工能力严重过剩，开工率较低。

3、粮油加工主食品的工业化、产业化滞后，不能满足城镇居民对粮油加工产品的营养、快速、精细的增长需求。

4、粮油产品的深度加工和资源利用停留在浅层次、初加工阶段，产品结构单一，自主创新能力不足。

5、自治区杂粮产量在粮食产量中占有一定的比重，但对

杂粮的开发利用重视不够，没有成为粮食经济发展的有机结构部分。

(三)粮油批发市场的问题或隐患

1、尽管粮油批发市场得到了长足的发展，但与我区粮食主产区的地位、与全国粮食主产区的其它省在粮油批发交易量、手段、设施、信息等各方面存在较大的差距。

2、国有粮食购销企业主要承担中央、自治区和地方储备粮管理，经营企业和个体工商户自行采购粮食、加工转化和市场销售，企业之间集约化的资产整合和规模化的经济合作还未形成。

3、各盟市或各旗县对本辖区内的粮食交易数量没有科学的估测，且盟市间、旗县间在批发市场的建设方面缺乏统一的规划和布局，导致各地粮食批发市场的重复建设现象严重，有场无市的现象为数不少，市场交易、服务、信息等设施不完善。

4、政府对粮食批发市场的投资和社会资本比重较小，基础设施建设投入不足。

(四)现代粮食物流的问题或隐患

1、仓储设施不能适应散粮接卸的需要。目前有效仓容中只有约13.7％是适合粮食散装散卸的浅圆仓、砖圆仓和地下喇叭仓等仓型，其余86.3％的平房仓等其他仓型不适应散粮接收发放的需要。

2、铁路资源紧张。粮食物流主要依靠铁路运输为主，铁路车皮紧张，特别是L18型散粮车，请车难已成为影响现代粮食物流业发展的“瓶颈”之一。

3、运输方式落后。全区90％以上的粮食企业采用传统的包粮运输方式。粮食收购、储存到中转运输环节，包、散转换，资材耗费大、抛洒损失多、掺混杂质情况严重。

4、装卸装备水平不高。粮食装卸以传统方式为主，机械化、自动化和信息化水平不高，散粮装卸和运输设施(备)不足，整体技术装备水平落后，各种运输方式及其衔接配套有待优化，物流网络有待完善，电子商务体系几乎为空白。

5、组织化程度低。粮食物流资源分散，无序流动，经营企业数量多、规模小、产销脱节，缺乏统一协调的宏观力度，难以形成规模效益。

6、建设资金不足。粮食属于微利经营行业，企业很难筹集资金投入，影响企业积极性，现代粮食物流发展缓慢。

四、加强内蒙古粮食基础设施建设保障粮食安全的建议

(一)各级政府应做出科学、合理的粮食基础设施建设规划

1、自治区政府应该综合考虑自然环境特点、人口分布特点、粮食主产区和主销区分布格局等状况进行自治区级粮油储备规划布局，西部区在巴彦淖尔市粮食主产区设立自治区级重点储备库，东部区在呼伦贝尔市、通辽市、兴安盟和赤峰市粮食主产区设立自治区级重点储备库，在自治区的2个大城市呼和浩特市和包头市设立自治区级重点成品储备库。同样，盟市和旗县级政府须根据本辖区内的实际状况进行本级粮油储备规划布局，设立盟市级、旗县级重点储备库。国储库、自治区级储备库、盟市级储备库、旗县级储备库的整体布局须科学、合理，形成一个能满足应急需求和市场流通的储备布局系统。

各级政府还应科学、合理地选择储备粮的存放地址。自治区级的储备粮存放时，应重点存放于本级政府的重点储备库，还应该将适当比例(经科学测算后获得)的储备粮存放于盟市级政府的储备库(尤其是鄂尔多斯市、阿拉善盟、乌海市、乌兰察布市和锡林浩特市)，由其代储代管，形成比较科学的、便于调运的粮食存放分布格局以满足应急需求。

2、粮食加工企业的布局应该置于全区整体发展的格局下作规划，加工企业必须进一步整合、提升，向集团化方向发展；具体加工厂的布局还应该考虑与自治区级、盟市级重点原粮储备库相配套建设，这样一方面便于应急加工原粮，另一方面也便于储备粮的轮换。针对自治区杂粮产量逐渐增大的情况，建议在自治区东部和西部各扶持一个杂粮加工厂。

3、粮油物流中心的布局也必须置于全区整体发展格局下作规划，避免重复建设或有场无市现象的发生。建议每一个盟市在所辖范围内至少建立一个集粮油收购、批发、质量检测等复合功能为一体的、且规模适当的粮油物流中心。为了适应现代粮油物流业的发展需求，建议在自治区东部和西部各需建立一个粮油电子商务中心。

(二)建议自治区政府每年设立专项资金用于粮食基础设施建设

本着“一次规划、分期实施，逐步完善”的原则，做好至2015年的自治区粮食基础设施建设规划；在科学规划的基础上，建议自治区政府从2009年起，每年从财政预算中设立专项资金用于粮食基础设施建设。专项资金的主要用途如下：

1、修缮储备设施，增加粮食储备，提高储备质量。开展仓房维修改造工程，对全区不同程度存在维修改造的粮食仓储企业进行一次规划、分期实施、逐步完善，以确保粮食仓储基础设施的基本完好；加强粮食收购必须的基础设施建设，特别是建设和完善库区的地坪、罩棚和粮食烘干设施；加强粮食仓储企业散装、散卸、散储、散运的“四散”作业程度，提升机械、自动和信息化水平；完善保粮设施，提高全区微机检测、环流熏蒸、机械通风、检化验设备等保粮设施比例，实现绿色、安全、高效、实用的生态储粮保管技术的全面应用，确保粮食质量安全；在粮食主销区，建设粮食成品库。

2、支持现有粮油加工业进行结构和布局调整，同时通过资源整合、优化重组，实现粮油加工业由小型、分散和低水平向规模化、集约化和现代化转变，形成企业集团，创建龙头企业和优质品牌，提升粮油加工业的综合竞争实力；支持发展绿色和无公害的粮油加工主食品以及中式快餐的集约化生产、配送、连锁营销配套工程；支持我区特色农业优势，进一步开发杂粮加工的方便食品，全面推进粮油主食品工业化进程，满足消费趋向膳食方便化、健康营养化、品种多样化的需要；支持开发一批粮油精深加工新产品，使粮食加工向食品加工产品和相关工业产品延伸，实现粮深加工和综合开发后的增值目标。

3、支持粮食批发交易市场的基础设施建设，提升市场的基础设施和服务功能，大力推进粮食市场信息化和电子商务应用水平。

4、支持散装、散卸、散运和散储“四散”作业的基础设施建设，提高整体技术装备水平，优化设施的衔接配套；除对获得国家资金扶持的现代粮食物流项目重点进行资金补助外，对符合《自治区现代粮食物流发展规划》的物流节点项目重点给予资金扶持，引导、鼓励符合条件的企业积极发展现代粮食物流。

(三)理顺管理体制和机制，创新管理模式

由于体制不顺、机制不活、管理理念陈旧导致很多国有粮油企业资产闲置，经营效益低，浪费了粮食基础设施。理顺粮食行政管理部门与粮油购销企业之间的关系，保证粮食行政管理部门对国有粮油购销企业有一定的调控权，以发挥国有粮油企业的主渠道作用；可以通过国有资产人股于粮油企业，通过控股来实现调控权。建立现代股份制企业，可以盘活部分粮油企业的资产，提高粮食基础设施的利用效率。实践中要杜绝政企不分和放手不管的两种极端现象。

(四)探索科学、有效的投融资机制

从内蒙古的粮食基础设施现状看，达到满足各级政府的应急需求还有一定的差距，需要的资金缺口还很大。目前粮食基础设施建设资金来源比较单一，粮库或粮油购销公司还期望政府的投入，但内蒙古各级政府的财政收入规模还比较小，没有大包大揽的能力。因此，在实际的工作过程中应因地制宜地建立以政府投资为导向，综合应用招商引资、企业自筹、职工参股、资产重组、资产置换等形式的投融资机制。

建议各级政府设立粮食基础设施建设专项基金，资金的管理严格按照预算资金的管理程序进行，资金使用的审批权归属于粮食主管部门和财政部门。为了调动粮油企业加强基础设施建设的积极性，建议各级政府的资金发放方式采取以奖代补。此外，为了加强资金的使用效率和规模效益，须加强各级、各类资金的整合使用工作。

(五)探索粮库与加工厂、粮油市场联合经营的共赢机制

粮库与加工厂、粮油市场的联合经营可以盘活一些固定资产，提高粮油企业的经营效益，进而减少一些粮食基础设施的建设量；原粮库与加工厂的联合(甚至可以试验将大型加工厂的原料库建设为政府储备粮库)一方面能为加工厂提供原料，另一方面也便于储备粮的轮换；成品粮库与粮油市场联合经营既可以加快成品粮的轮换更新，也有利于粮油市场的粮源供应。建议通过投资、补贴转移、贷款贴息等方式建立双方的利益联动机制，以实现双方共赢。

(六)积极探索政府储粮与藏粮于民、藏粮于企的有机结合模式

从现在储粮的实际状况看，储粮对于政府财政而言是一种负担，但对突发事件的应急是有保障的；藏粮于民、藏粮于企的形式可以减少政府对粮食基础设施的投资，减轻财政负担，但其不足之处是弱化了政府的宏观调控能力和应急能力。建议各级政府在实践中积极探索政府储粮与藏粮于民、藏粮于企的有机结合模式和有效的调控机制，逐渐实现以最有效的粮食储备设施来保障粮食安全的目标。

(作者单位：1、2、内蒙古财政科研所3、内蒙古师范大学)