新型城镇化与城乡一体化疑难问题探析

摘要：新型城镇化和城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，是全面建成小康社会的必由之路，也是经济社会进入新阶段的重要标志。新型城镇化与城乡一体化具有关联性，新型城镇化是城乡一体化的核心内容和关键环节。实现城乡一体化需要解决四个难题：一是破除城乡二元户籍制度；二是缩小城乡收入差距；三是实现城乡金融资源的均衡配置；四是确立农民的主体地位和平等权利。只有促进城乡的深度融合，才能使它们良性互动，协调发展。

关键词：新型城镇化；城乡一体化；城乡分割；二元结构；城乡融合

中图分类号：F291.文献标识码： A文章编号： 02575833（2013）09003410

作者简介：陈伯庚，华东师范大学商学院经济系教授；陈承明，华东师范大学商学院经济系教授（上海200062）

新型城镇化和城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，是全面建成小康社会的必由之路，也是经济社会进入新阶段的重要标志。要解决城乡二元结构问题，关键是要实现城乡的统筹发展。其中包括城乡户籍制度，城乡收入差距，城乡金融资源配置，以及农民的地位和权益等。这需要在深入研究的基础上，提出相关政策和改革措施。

一、 新型城镇化与城乡一体化的关联性

（一） 新型城镇化的缘由及其内涵

城镇化是各国现代化的必由之路。根据国家《城市规划基本术语标准》，城镇化是指：“人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程，表现为乡村人口向城市人口转化，以及城镇不断发展和完善的过程。又称城市化、都市化。”①城镇化不仅是农村人口向城镇转移，二、三产业向城市集聚，从而使城镇数量增加、规模扩大、现代化和集约化程度提高的过程，而且也是城市文化、城市生产和生活方式、城市价值观念向农村渗透融合的过程。

纵观世界历史，城市化在促进经济社会现代化和人类文明发展的同时，也带来了一些弊端和新的矛盾。一是城市不断扩容，侵占了大量耕地，使城乡土地矛盾加剧；二是大量农村人口涌进城市，出现住房难、“贫民窟”问题；三是城市基础设施滞后，出现交通拥挤问题；四是城市环境污染、生态恶化问题；五是社会两极分化，带来城市治安问题；六是城乡二元结构，使收入差

收稿日期：20130530

①陈承明、施镇平主编：《中国特色城乡一体化探索》，吉林大学出版社2010年版，第255页。距扩大问题。所有这些问题被称为“城市病”，西方发达国家花了巨大代价来根治“城市病”，而现今巴西、印度等发展中国家仍处在“城市病”的困扰中，这表明原有的城市化道路是有严重缺陷和不可持续的。

改革开放以来，我国城镇化加速发展，城市化率每年上升1个百分点，2012年已达526%，1979年以来城镇人口新增51亿人，其中进城农民工26亿人。随着城镇化的加速，在经济社会发展的同时，“城市病”也日益显现。这里的突出矛盾和重要问题表现为：一是城乡二元结构，特别是城乡分割的户籍制度问题；二是大量农民工难以融入城市，包括购置住房、子女上学、医疗保险、养老保障等一系列问题；三是如何加强城市基础建设，解决住房和交通拥挤问题；四是如何缩小城乡收入差距，增加农民工收入问题；五是城市生态环境恶化，水和空气污染问题。所有这些问题不仅关系到农民工，而且关系到全体城乡居民的生活状态的质量。

新型城镇化，就是要吸取国外的经验教训，消除我国原有城镇化中的矛盾和问题，从国情出发走中国特色的城镇化道路。其内涵是：坚持以人为本，城乡统筹发展；引导农村剩余人口向城市转移，并逐步融入城市；优化产业布局，转变发展方式；促进大中小城市协调发展，注重提高城镇化质量；促进经济社会全面发展，提高城乡人民的生活水平。

所谓“均衡性”是针对原有不均衡的矛盾提出来的。城乡二元结构是最大的不均衡，造成一系列的城乡矛盾。城乡均衡发展，要求消除二元结构，实行城乡一体化发展；要求农村剩余劳动力向城市转移，实现城乡劳动力的均衡配置；要求社会资源在城乡之间自由流动，实现金融资源的合理配置；要求缩小城乡收入差距，使城乡居民生活趋向均衡；要求合理配置城乡公共资源，使城乡福利待遇均衡增长。总之，城乡均衡是实现城乡融合、共同繁荣所必须的，因而成为新型城镇化的重要特征。

（二） 新型城镇化是城乡一体化的核心内容

有的学者认为，新型城镇化和城乡一体化是两种不同的提法，从前提城乡一体化，现在提新型城镇化，似乎二者没有什么必然联系，其实这是一种误解。

在党的十报告中，新型城镇化与城乡一体化是同时提出来的。报告中说：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，——促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”《十报告辅导读本》，人民出版社2012年版，第20—21页。可见，新型城镇化是城乡一体化的核心内容，新型城镇化就“新”在城乡统筹的一体化发展上。中国特色城乡一体化的涵义，就是把工业与农业、城市与农村、市民与农民作为一个整体，通过体制改革、机制创新和政策调整等，实现城乡的逐步融合和一体化发展。

城乡一体化具体包括：（1）总体规划一体化；（2）产业布局一体化；（3）劳动就业一体化；（4）资源配置一体化；（5）收入分配方式一体化；（6）基础设施建设一体化；（7）社会保障一体化；（8）生态环境保护一体化。这八个方面集中到一点，就是要使工业反哺农业、城市支持农村，缩小城乡差距，促进城乡融合。可见，新型城镇化是城乡一体化的应有之义，而且是其核心内容和精髓所在。

（三） 新型城镇化和城乡一体化的战略意义

推进新型城镇化和城乡一体化，把农村的5亿人口转入城市，实行城乡统筹，均衡发展，对于整个中国将产生巨大的推动力，实现全体人民的强国梦和富民梦。

1. 新型城镇化和城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径。长期来，由于城乡二元结构，重工轻农、重城轻乡，造成农业滞后，农村落后和农民贫困等，使解决“三农”问题成为重中之重。推进城乡一体化发展，促进生产要素平等交换，有利于优化农业的产业结构和提高农村生产力。实现城乡一体化要把重点放在农村，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策，促使农民收入较快增长，可以大大缩小城乡差距。这样才能形成城乡一体的新型关系，使“三农”问题得到根本解决。

2. 新型城镇化和城乡一体化是扩大内需和转变经济发展方式的持久动力。长期来，我国经济以外向型、投资型为主，过于依赖出口和投资。随着世界经济不景气和出口困难加剧，迫切需要转变经济发展方式，从依赖出口和投资转到扩大内需、特别是消费需求上来。而新型城镇化和城乡一体化可从两方面扩大内需：一是5亿农民迁移到城市，他们的吃、穿、住、用、行形成巨大的消费市场，扩大了城市消费需求；同时为满足这些消费需求，必须增加城市基础设施，也促进了投资需求。二是通过城乡一体化发展，大大增加了农民收入，使他们的消费潜力释放出来，对于经济增长将产生持久的推动力。可见，城乡一体化是转变经济发展方式的重要依托，是拉动经济持续稳定增长的强大动力。

3. 新型城镇化和城乡一体化是全面建成小康社会的必由之路。我国经济社会中存在的突出矛盾，是城乡之间和地区之间不平衡、不协调和不可持续的问题。因此，要把解决城乡“三不”问题作为着力点来抓。“小康不小康，关键看农民”。城乡一体化的出发点，就是要解决城乡不平衡问题，全面建成小康社会的难点还在“三农”方面。以收入水平为例，2012年城乡居民的收入比仍高达313∶1，农民和市民的收入相差3倍多。因此，只有推进城乡统筹和一体化发展，才能解决这些难题，让农村和城市、农民和市民一起步入小康社会。

二、 破除城乡二元户籍制度是基本前提

在新型城镇化和城乡一体化过程中，首先遇到的难点是如何破除二元户籍制度。实践表明，只有改革现行的户籍制度，才能为新型城镇化和城乡一体化奠定制度基础和提供现实可能。

（一） 城乡二元户籍制度的形成

中国的城乡二元结构是历史的产物，并在计划经济时期得到强化。新中国成立初期，城乡就在不同程度上存在重大差别，从20世纪50年代开始，实行计划经济体制，城乡二元结构日益显著，而户籍制度又是其中的关键。

首先，建立城乡分割的户籍制度。1958年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这标志着二元户籍制度的形成。

其次，粮油制度限制了农民进城。1955年，国务院的《市镇粮食定量供应暂行办法》，规定了非农业人口，凭证购买口粮的办法。与此同时，国家又加强了对粮食市场的统一管理，一律不准私自经营和买卖粮油，因而基本上排除了农村人口进城生活的可能。

再次，用工制度限制了农民进城就业。20世纪50年代初开始实行的用工制度，只负责解决非农业人口的安置问题，不许农村人口进城寻找工作和安家落户。这种城乡分割的用工制度，基本上排除了农村剩余劳动力进城就业和成为城市人口的可能性。

上述三种城乡分割的制度，二元户籍制度是基础，粮油制度和用工制度都是派生的。没有城市户口，便没有粮食供应，也就不能在城市就业。

（二） 城乡二元户籍制度的实质

二元户籍制度的要害，在于户口成为一种身份。城市户口和农村户口是具有不同身份的人，因而具有不同的就业和生活方式。在生产上，城市居民由工商企业包就业，生产条件好；而农民被迫固定在土地上，终身务农，形成巨大反差；在收入上，工业劳动生产率高，工人收入高；农业是弱势产业，劳动生产率低，农民收入低，形成巨大差距；在生活上，城市居民有种种福利待遇，而农民则一无所有，生活差距明显。由于农村户口和城市户口是由出生地决定的，实际是先天条件决定了人们的不平等。可见，二元户籍制度是城乡差别的体制根源，只有破除原有的户籍制度，才能真正缩小城乡差距，实现城乡一体化发展。

应当承认，改革开放以来，随着用工制度改革，允许农村剩余劳动力进城就业，粮油配给制度的废除，也为农民工定居城镇创造了条件，但是户籍制度问题并未根本解决。必须明确二元户籍制度的实质在于城乡不平等，城市户口的“含金量”高，居民享有城市经济发展所带来的较高收入、优质生活和福利待遇；而广大农民处于社会底层，被称为“阿乡”，不但生产条件差，收入水平低，公共服务少，生活环境差，而且没有任何社会保障。二元户籍制度已成为城乡差别的象征，城乡不平等的体制根源。所以，统筹户籍制度的关键，是解决农民与市民的收入差距，实现城乡人民权利和待遇的平等化。

（三） 城乡二元户籍制度的改革方向

许多文章在论及二元户籍制度时，只谈26亿农民工融入城市，忘记了占人口总数47%的64亿农民。笔者认为，从某种程度上说，仍在农村的农民如何享受与城市同等的权利更为重要。破除二元户籍制度的难点在于两个方面：在城市一头，已经进城的农民工如何融入城市；在农村一头，广大农民如何享受到与城市居民平等的权利，而要解决这两个问题的难度都很大。

一是改革进城农民工的劳动制度。这里的关键不仅仅在于落户城市、农民变市民，而是在于横亘在农民工与市民之间的收入差距和福利差异，在于地位不平等和权利不公平的问题。令人费解的是，在国家城镇化的数据中，把农民工作为城镇人口来统计，但实际享受不到市民的平等权利。目前，农民工已是产业工人的主体，是城市发展不可或缺的重要力量，他们承担着城市劳力不愿干的累、重、脏、差的工作，收入却处于最底层，享受不到应有的福利待遇。可见，他们虽身居城市，却尊严与公平缺失。要解决这个难题，必须在劳动报酬、子女教育、住房租购、社会保障等一系列问题上，确立他们的平等地位和同等待遇。钱从哪里来？除了扩大公共财政之外，重要是制度建设，在劳动制度方面，录用单位应把“四金”和其他社会保障纳入劳动合同，使农民工也能共享城市发展的成果。

二是改革农村农民的权利制度。农民是一个更大的劳动群体，因为农村户口的因素，与城市户口形成很大的反差，他们比进城农民工的条件更差，不公平的状态更加突出。当然，历史遗留的差距不是一朝一夕能解决的，但毕竟拖了60多年，应当有紧迫感了。可从三方面努力：一是加快农业产业化、现代化步伐，调整产业结构，提高农业生产力和促进农民增收。二是改革劳动就业体制，实行城乡平等的就业政策，促进城乡资源的合理流动和优化配置。三是加大公共财政对农村的投入，建立全覆盖的社会保障体系，让农民共享经济社会发展的成果。

三、 缩小城乡收入差距是关键环节

（一） 城乡收入差距的现状

城乡收入差距大，一直是困扰经济社会发展的重大问题。改革开放以来，城乡收入差距大体经历了由迅速缩小逐渐扩大平缓缩小加速扩大平稳下降的变动过程。1978年，中国启动了经济体制改革。20世纪80年代初，农村率先推行家庭联产承包责任制，生产要素开始活跃和流动，农民的积极性空前高涨，有力地提高了农业生产力。由于农民的收入迅速增加，促使城乡收入比值由1978年的257缩小到1983年的182，成为历史最低点。1984年后，经济体制改革的重心转向城市，国有企业的改革与发展增强活力，效率迅速提高。随之，城镇居民的收入增长速度超过农村，导致城乡收入差距逐步扩大，比值由1984年的184上升到1994年的286，高于改革开放前的水平。90年代中期，中央采取地区平衡发展战略，实施“多予少取”政策，农村剩余劳动力转移到城镇就业，提高农产品收购价格等，使农民收入再度提升，城乡收入差距的比值逐步下降到247。进入21世纪以后，由于农村发展滞后、收入分配扭曲等因素，城乡收入差距加速扩大，2001年突破历史最高点290，从2002年开始上升到了3以上，2009年达333。近几年中央采取补农、惠农、富农等一系列政策，使2010至2012年近三年又呈下降趋势，2010年为323，2011年为313，2012年又降至310。

值得注意的是，从2002年到2012年11年中均保持在3以上的高位国家统计局：《中国统计年鉴》相关年份。。从世界范围来看，中国目前的城乡收入差距明显偏高。世界银行有关报告指出，多数国家的城乡收入差距为15，超过2的相当罕见。而我国连续11年超过3，必须引起高度关注。（见表1）表11978—2012年城乡居民收入差距变化国家统计局：《中国统计年鉴》相关年份。

（二）收入差距形成和扩大的成因

城乡收入差距的形成和扩大，不是一个单纯的分配问题，而是涉及经济、政治、文化、人口等诸多方面，是生产力发展水平、城乡二元结构、劳动力素质和公共资源配置等因素综合作用的结果。

第一，城乡生产力的巨大差异。城乡收入差距扩大的主要原因是城乡生产力的差距。城市经济以工业和服务业为主，现代化程度较高，而农村以农业为主，现代化程度较低，反映在劳动生产率上的差异较大。农业与工业的劳动生产率之比，从1952年的1966倍，持续扩大到2003年的6793倍。从1979年到2006年的27年中，GDP总量平均增长97%，同期农业平均增长46%，这么悬殊的落差，是造成城乡收入差距的根本原因。

第二，工农业产品价格剪刀差。在新中国成立之初，由于工业化积累资金的需要，在价格政策上采取了农产品价格低于价值、工业品价格高于价值的政策，形成工农业产品价格的“剪刀差”。据统计，1952—1997年的46年间，以工农业产品“剪刀差”的方式，农业为工业提供资金12641亿元，平均每年2748亿元孔智祥等：《新中国成立60年来农民对国家建设的贡献分析》，《教学与研究》2009年第9期。。由于工农业产品的“剪刀差”，使农民的收入缩水，而城镇居民的收入“增值”。这是城乡收入差距形成和扩大的政策因素。

第三，城乡劳动力素质差异大。在实行以按劳分配为主体与多种要素参与分配的制度下，劳动力素质对收入分配具有决定性作用。劳动力素质很大程度上表现为教育程度。据统计，我国农村平均受教育时间为654年。2005年，在全国504亿农村劳动力中，小学及以下文化程度的占3410%，其中不识字或很少识字的占687%，受过大专以上教育的不足1%。农民工是农村中教育程度较高的群体，但教育水平也偏低。农民工中受过大专及以上教育的仅占337%，高中及中专以上教育的为1934%，初中及以下教育的占7729%，而城市劳动力的上述比例分别为：2805%、4780%和2416%《中国统计年鉴》（2006年）。。现阶段大致形成了以高中及大专以上文化程度为主体的城市劳动力群体、以初中文化程度为主体的农民工劳动力群体，以初中和小学文化程度为主体的农村劳动力群体。这表明教育程度是形成城乡收入差距的重要原因。

第四，公共资源配置偏差。城乡收入差距扩大的另一个原因，是公共资源配置重城轻农。反映在医疗、教育、文化、交通、通讯、社保等方面，农村普遍落后于城市。优质的医疗卫生和文化教育资源集中在城市，而广大农村的公共文化设施陈旧落后。在社保方面差距更大，国家为市民提供金额大、收益面广的各类保障，而农民长期来被排除在社保之外。近年来，在农村虽已在逐步推行养老制度等，但政府支持的金额很少，与城市的社保差距很大。

（三） 缩小城乡收入差距的对策建议

第一，制定缩小收入差距的目标，分阶段推进。衡量农民收入变化有两个参照系统，一是农民收入的纵向比，二是与市民收入的横向比。从纵向来看，农民收入已实现九连增，人均年纯收入从2003年的2622元，增加到2012年的7917元《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，《经济日报》2013年2月23日。，增长是比较快的。从横向比看，改革开放30多年来，只有1978年至1983年和1994至1996年出现农民收入增速快于城镇居民，使城乡收入比有所缩小。当前，农民收入增速连续3年达到两位数以上，因而城乡居民收入比由2009年的333∶1，下降到2012年的310∶1。由此可见，只有农民纯收入增速超过城镇居民，才能缩小城乡收入差距。为此，应在收入倍增的基础上，明确城乡收入差距缩小的目标，到2020年城乡居民收入比要由目前的310缩小到2至25，再用10年时间，到2030年缩小到15左右，接近国际水平。

第二，积极推进农业产业化、现代化和规模化，提高农业生产力和比较效益。“三农”问题的根本出路在于跟上工业现代化的步伐，实现产业化、现代化和规模化经营。实践证明，农民增收光靠种植业的产品增加是不够的，必须依靠延长农产品的产业链，向“产、加、销一条龙”延伸，实现“贸、工、农”相结合，实施产业化经营，大大提高农产品的增加值。同时，要加快实现农业现代化，提高机械化程度和科技含量，大大提高农业劳动生产率。家庭联产承包责任制实施以来，由于农村土地少、人口多，仅靠分散经营几亩田的收益，农民是很难富起来的。出路只能是在现代化、城镇化的基础上，大力发展家庭农场、专业合作社等，实施规模经营，向规模化要产值和效益。

第三，增加增收渠道，推进农民收入多元化。改革开放以来，随着市场经济体制的确立，农村居民收入逐步趋向多元化，工资性收入、生产经营性收入、转移性收入和财产性收入都在持续增长。目前，在农民收入构成中，家庭经营性收入占总收入的446%，工资性收入占435%，农民外出务工人数增加，工资上升对增收的贡献最大，转移性收入占87%，财产性收入占32%。随着城镇化发展，农村中剩余劳动力转移，以及农民工收入增加，工资性收入这一块还有扩大的空间。家庭经营性收入随农业产业化、现代化和规模化，劳动生产率和比较效益提高，也还有一定的增长空间。农村居民财产性收入是薄弱一环，只占32%，城镇居民财产性收入要占20%以上，可见扩展的余地很大。

第四，构建农民增收的长效机制。实践证明，实现农民收入一、二年的增长并不难，难在要保持长期稳定增长，这就要构建保增长的长效机制。

一是理顺农产品价格的形成机制。在农业现代化过程中，农业成本有逐步上升的趋势，只有适时提高农产品价格，保证农民能取得高于一般工业品的利润，才能缩小工农业产品价格的“剪刀差”，提高农业效益。

二是建立科技投入增长机制。稳产高产主要依靠农业科技投入。粮食“九连增”中，单产提高的贡献率为805%。要使家庭经营收入保持较高的水平，就必须增加科技投入，以科技促进农业发展方式转变，注重提高农业的产出率。

三是加大农业补贴机制。农业是一个弱势产业，农民是弱势群体，因此要坚持工业反哺农业，城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农富农政策力度。2012年，我国农业“四补贴”资金就达1668亿元，比上年增加229亿元，这是保证农民增收的重要渠道。

四是夯实农业全产业链致富机制。经验证明，农民靠单纯种植业是很难致富的，必须推进农业资源综合开发利用，实行“产、加、销”、“贸、工、农”相结合。这就要发展农产品加工企业和流通企业，不但可以使农产品增值，及其利润留在农村，而且可以吸纳农村剩余劳动力，增加工资性收入。

四、 城乡金融资源的均衡配置是核心要求

金融是现代经济的神经中枢，对经济健康发展有着至关重要的作用。推动金融资源向农村流动，对于发展现代农业，促进农村经济发展和农民收入增加具有重要作用，是实现新型城镇化和城乡一体化的核心要求。

（一） 城乡金融资源配置失衡

经过近几年的努力，农村金融体系逐步得到建立和健全，但是城乡金融资源配置的失衡状况并没有根本改变。相对城市金融而言，农村金融服务体系依然不发达和不完善，成为制约城乡经济均衡发展的瓶颈，急需努力克服和解决。

一是投入的贷款额少，对“三农”支持力度不足。2012年末，我国金融机构及主要农村金融机构的农村贷款余额1454万亿元，仅占总贷款余额的23%，其中多数是流动性贷款，生产性贷款并不多。农村地区人均贷款余额与城市相差10倍以上中国人民银行：《2012年金融机构贷款投向统计报告》。。与此同时，通过银行储蓄和邮政储蓄等多种渠道，大量农村资金流入城市，存贷差超过3万亿元。

二是，农村金融服务设施落后，金融机构网点覆盖率低。全国平均每万人金融服务人数城市为43人，县及以下地区仅为11人，行政村平均不到1人，甚至有些边缘乡镇还是空白。因此，农村金融机构和金融服务急需加强。

三是金融产品较少，操作手段落后，管理水平不高，贷款难的问题比较突出。造成农村金融落后的原因是多方面的，一方面是城乡二元经济结构的必然产物，农村经济落后，带来金融相对不发达；另一方面是由于农村金融效率低、风险大、包袱重、案件高发等问题，对金融机构缺乏吸引力。

（二） 农村金融体制的改革和创新

创新是农村金融体制改革和发展的灵魂。为此要按照金融发展规律和农村的特点，在金融体制改革中，倡导农村金融组织和机构、体制和机制、产品和服务等多方面的创新，推进城乡金融资源的一体化，更好地为“三农”服务。

一是推进农村金融组织和机构创新。针对农村金融网点供给不足的问题，促进金融组织创新，增加金融机构，壮大农村金融市场的服务主体。农村金融组织创新，既要利用和改造存量资源，又要培育和发展新型农村金融机构。一是强化政策激励，通过财政奖励和补贴，引导和促进各类金融机构在县城和乡镇设立分支机构。二是大力推动地方金融机构下乡设立服务网点。三是支持和促进农村信用社改组为农村合作银行，健全金融服务体系。四是积极培育农村新型金融机构，鼓励和支持符合条件的投资者，创办小型贷款公司、村镇银行等新型金融机构。

二是推进金融机制和金融体制创新。长期以来，多数金融机构的内部设置、业务流程和激励措施，主要是以大中型企业、大项目为对象设置的，不适应农村贷款“短、小、频、急”的要求。因此，必须从实际出发，建立与农村金融服务相适应的机制和体制。在内部设置上可以专门成立小型企业专营服务机构，实行单独审批、单独考核，减少审批手续，提高服务效率。在经营机制方面，坚持市场化改革，增强价格、利率、汇率等的灵活性，切实增强农村金融服务的活力，不断满足农村多样化的金融需求。

三是推进农村金融产品和服务创新。现代农业对金融的需求具有多层次、个性化特点，这就决定了农村金融产品必须多样化和差异化。只有坚持以市场为导向，大力开发和创新金融产品，才能为现代化农业提供强有力的金融支持。例如，有些地方的金融机构开发了对民营小企业、个体工商户专项贷款，对经营特色农业的农户提供特种信用，对返乡农民设立创业基金等。农村金融机构应牢固树立服务农民的经营理念，加大金融支农、惠农力度，为农民提供方便、快捷、持续的金融服务。

总之，针对农村金融多样化的特点和新农村建设的需要，必须积极培育分工合理、投资多元、功能完善、服务高效的金融机构，着力构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。

五、 农民的主体地位和平等权利是可靠保证

城乡二元结构在政治上的集中表现，就是农民自缺失，城乡居民的不平等地位、不公平权利和不同等待遇。因此，农民主体地位的确立，经济权利、政治权利、文化权利的确认和落实，需要有具体的政策和制度加以保障。

（一） 确认农民群众的主体地位

农村的主体是农民。导致“三农”问题的症结之一，在于城乡分割导致对农民的身份歧视，某种程度上使他们丧失了当家作主的地位。实现城乡一体化，必须确认农民与市民的平等身份，明确农民的建设主体、受益主体和价值主体地位，在农村要坚持“以农民为本”的原则。

一是要把农民群众的利益作为城乡一体化的出发点。城乡二元结构造成的城乡差距，受害的主体是农民，所以要消除城乡差距，就要提高农民的地位，增加农民群众的收入，改善他们的生产和生活条件。城乡一体化的一切政策、措施，都要体现“为人民”的原则，处处为农民群众着想，有了这种思想认识，任何困难问题都能得到解决。例如农民工的医保问题，不少地方以为是个难题，至今未能解决。而北京市从2012年4月起，150多万农民工开始享受与城镇职工相同的医保待遇。北京市能做到的，为什么其他城市做不到呢？差距就在能否确立“以农民为本”的思想上。

二是要依靠人民群众实现城乡一体化。以工业反哺农业、城市支持农村等，都是十分重要的外在因素。但是，必须明确城乡一体化是城乡互动的过程，更重要的还是内在因素，即要依靠农村中的广大干部和群众，要充分调动农民的积极性、主动性和创造性，激发农村的活力，才能最终实现。例如，安徽凤阳农民创造的家庭联产承包责任制，调动了广大农民的生产积极性，曾经使1981年至1983年的城乡收入差距大幅缩小。再如农民增收问题，政府补贴毕竟是很有限的，一斤粮食的价值补贴量仅占10%。主要还得靠农业的现代化、科技化和规模化，这些都得依靠广大农民群众的力量来实现。

三是要把农民群众受益作为城乡一体化的落脚点。衡量城乡一体化成功与否的标准，最终归结到农业现代化的实现，农业劳动生产率和效益的增强，农村综合生产力的发展，农村居民的物质文化生活水平提高。要把城乡一体化带来的经济社会成果惠及广大农民，落实到他们的切身利益上，保证农民收入增加的速率高于城镇居民，真正缩小城乡差距和实现城乡融合。

（二） 维护农民群众的合法权益

长期以来，城乡二元结构造成农民的弱势地位。按理说，宪法规定的公民权，对城乡居民应该是同等的，而由于户籍身份歧视、劳动就业歧视、福利待遇歧视等，使他们在经济、政治上都处于不平等地位。因此，在城乡一体化过程中，政府应当格外关注农民，给予特别的支持和帮助，以维护农民群众的合法权益。

一是维护农村土地方面的权益。土地是农民的命根子，是农民利益的基础。以往的实践证明，农民的土地权益常常受到侵犯。现今的集体土地所有权也还存在主体不明、权限不清等问题。因此，在农村土地权登记过程中，不仅要明确农民的土地承包经营权和使用权，而且要确认他们的支配权和处置权，以利于土地的合理流转和规模化经营。同时，在征地制度方面，地方政府的侵权行为也很突出，常常是“政府得大头，农民得小头”，使农民利益受损。因此，要改革征地制度，尽快出台土地征收补偿条例，提高农民在土地收益中的比例，使他们的长远生计有保证。

二是维护农民的就业权。就业是收入的来源，事关农民的生计。传统体制把农民束缚在土地上，认为农民不存在就业问题，这是一种偏见。现代农业改变了过去的职业观念，从事农业生产需要有文化，有科学知识，掌握种田技术和提高管理能力，以及掌握市场信息等。要成为新型农民必须具有专业知识，因此就业培训是重要一环。政府要提供就业培训机会，增强农民的就业技能和就业竞争力。同时，农民应当有自由择业的权力，不受户籍和地区的限制。

三是维护农民的民利。这就要让农民真正享受民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四大权利。村民委员会与一般政权机构的重大区别，就在于它是一个自治性机构，其特点就是依靠村民自治机制来运行。民主就是这种机制的体现，它既让作为主体的农民拥有知情权和决策权，又对公共事务具有更有效的监督权和参与权。明确农民的主体地位，尊重农民的自利，才能充分调动他们的主动性、积极性和创造性，才能充分发挥农民对于自身命运的主宰作用。

（三） 落实农民工的权益和保障

“农民工”并不是科学的职业称号，而是二元户籍制度派生的怪胎。翻翻现在城里人的家史，上代的上代不都是从农村来的吗？当今的农民工现象，实际上是农业现代化和城镇化过程中，农业剩余劳动力转移到城镇就业的产物。国家有关文件已经明确，农民工是产业工人的一部分。因此，他们的待遇应按产业工人的权益加以落实。

一是要有序推进农业转移人口的市民化。目前，全国农民工总量已达26261万人，其中外出农民工16336万人，这么庞大的群体要一次性转入城市户口，无论是城市设施和吸纳能力都是有困难的，因此只能是有秩序、有条件的转移。对于有稳定工作和收入、有合法住所，并且在城市生活达到一定年限的农民工，可以率先给予城市户口。特别是要落实和放宽中小城镇落户的条件和政策。

二是维护农民工的公平地位和平等权利。要充分考虑农村转移人口的当前利益和长远生计，努力从制度上促进基本公共服务的均等化，使他们能够享受经济、政治和文化的同等权利。如劳动报酬上的同工同酬，认真解决工资偏低且常拖欠等问题。再如子女入学、公共卫生、住房租购、养老医保等社会保障，要享受与市民同等的权利。

三是，促进农民工融入城市社区。农村转移人口，从农村生活转变为城市生活，必然有一个适应过程。不少农民工进入城市后仍然在这一群体中交往，单位很少管，社区也管不着，这种状态对农民工适应城市生活很不利。要建立覆盖农民工的社区服务和管理体系，农民工已在城市工作和生活，社区里弄理应给予同等关怀，常住人口应落实民主选举等市民拥有的一切权利。

以上四个难题的分析说明，推进新型城镇化和城乡一体化具有复杂性和艰巨性，是一个长期的渐进过程。因此，我们一定要知难而进，走科学发展的道路，坚持从实际出发，以人为本，因地制宜，坚持不懈地持续、协调推进。