新型城乡关系的双赢战略

编者的话

人民论坛杂志2008年第1期、第2期连续推出“特别策划”专题《中国城乡二元结构在演变》、“民生民意”专题《城乡演变新现象：农民不愿变市民》后，引起各方对“城乡二元结构”广泛关注与讨论。

一些地方在统筹城乡发展进行了积极的探索和实践，积累了一定的经验，深入调研总结这些经验对构建新型城乡关系意义重大。前不久，中共中央党校第七期半年制中青班8位成员组成调研组赴河南进行了实地调查，撰写了精彩的调研报告，提出了许多建设性的意见建议。

河南省在某种程度上是中国的缩影，其独特省情以及经济社会发展现状与全国相比有着诸多相似，其基本做法和经验对全国而言具有代表性和普遍借鉴意义。本期“专题调研”栏目编发了调研报告的精华内容，以飨读者。

统筹城乡发展，无法回避我国城乡关系中长期存在的两大突出问题，一是城乡经济发展不协调，二是城乡社会发展不协调。

2006年2月，河南省政府确定在郑州市、济源市和五个县级市进行城乡一体化进行试点探索，较好地实现了在城市发展与农村发展之间更快地推进农村发展，在经济发展与社会发展之间更快地推进社会发展，形成了城乡一体化发展新格局。

以整体规划为龙头，实现城乡各类资源的整合

城乡经济社会发展目标最重要的指标仍然是城乡居民人均纯收入指标，尤其要把增加农民收入放在突出位置，突出产业统筹、生产发展的中心地位，寻求农民增收的治本之策，挖掘农业内部增收的潜力，开辟农村富余劳动力转移的途径，形成农民增收的长效机制。

缩小城乡经济社会发展差距的首位目标是缩小城乡居民收入差距，即在继续增加城乡居民收入的同时更快地增加农村居民收入，力争农村居民收入增幅赶上和快于城镇居民收入增幅，务求在不太长的时期内遏制住城乡居民收入差距继续拉大的势头。应采取综合性的重要举措，充分体现宏观政策支持力度，并且包括财政经常性预算，最好是以法律和制度的形式予以长期保证。

实施更积极的城镇化政策，实现农村资源禀赋与人口的对称

统筹城乡发展不是放慢城市的发展，而是要加快推进城镇化进程，充分发挥城市功能和辐射带动作用。要继续坚持实施中心城市带动战略，大力发展中心城市，重点建设省辖市，带动中心城市和县城的发展。坚持“以工促农、以城带乡”，鼓励城乡一体化试点市创新体制机制，构建新型城乡关系。同样，统筹区域发展要针对各区域之间发展不平衡日渐加剧的状况，在发展政策、发展空间上，应当有所区别、有所侧重。

就河南来讲，在加快中原城市群建设的同时，对发展相对滞后的黄淮地区等，应当在资金、项目上加大投入，重点在发展的基础条件上增加投资，努力将区域发展差距控制在合理的范围内。对有条件的地方，要在政策上鼓励加快发展，形成若干个经济增长极，带动辐射周边地区发展。各区域应根据自身条件，积极发挥比较优势，发展不同类型的工业，以工业化促进城镇化，带动经济的长期较快增长。

我国农村经济社会发展滞后的最基本的客观因素，是资源禀赋与人口分布极不相称。农民收入问题从根本上说就是农民就业问题。目前农村劳动力和人口明显过多，第一产业的容纳能力极其有限，第二产业不宜在农村分散布局，第三产业在农村人口居住分散的条件下更难以充分发展。城镇化的目标不仅是要促进农村劳动力转移，而且要通过劳动力转移带动农村人口居住地的转移，即由农村转入城镇，这可以解决很多社会问题。农村劳动力进入大城市可能有较多困难，可以更多地进入中小城市，或者进入大城市附近的卫星城和小城镇，真正做到安居乐业。

统筹城乡经济社会发展，缩小城乡居民收入差距，首先必须统筹解决城乡劳动力就业，相应调整城乡人口比重，优化城乡人口布局结构，使人口所占比重与就业结构逐步协调。因此，需要大力推进农村人口城镇化，提高城镇人口在全国总人口中所占的比重，降低农村劳动力在总劳动力中所占的比重，实现资源禀赋与人口布局的基本对称。这样不仅有利于减轻第一产业的人口负载压力，相应提高劳动生产率，推进适度规模经营，同时也有利于提高第二产业的集聚效应，有利于实现第三产业的充分发展。目前我国城镇化仍然严重滞后于工业化，是一个亟待解决的突出问题。

加快城镇化并不是盲目地将农村人口迁入城镇居住，而是要与进城就业密切联系起来，并且作为举家入城居住的重要条件，努力做到进城就业在先、举家入城居住在后。应当支持农民进入城镇务工经商，实行与城镇居民同等对待的就业、子女入学、社会保障等政策，切实维护他们的合法权益，取消各种歧视性政策。

总之，应当使农民成为城镇化的最大受益者，共享改革发展的成果，从而推进经济社会和人的全面发展。

建立现代公共财政制度，推进基本公共服务均等化

考虑到长期以来形成的财政支出状况，从中央到地方可行的办法是对财政新增部分的支出结构进行较大调整。对于财政新增部分用于农村的比重应该有一个基本的界定，在具体调整时做到优先安排、尽力而为；在农村新增的财政支出中，大部分应该用于社会发展。明确提出优先支持顺序。当前，应当优先支持农村义务教育和医疗卫生两大社会事业发展，在此基础上，逐步增加社会保障、职业教育、农村文化、公共基础设施建设、环境保护等方面的财政支持，全面加强和发展农村各项社会事业，扩大公共财政覆盖面。

要用足在WTO框架下对农业的保护和支持的“绿箱”政策。一要加大对农业的支持力度。我国从1995年到2004年中央财政对“三农”的支出，由占财政收入的25%下降至15%。从2004年起，国家逐年加大财政资金支农的扶持力度，但与我国经济增长和经合组织国家相比，对农业的支持力度还比较小。二要加强专项资金管理。我们在“三农”方面的专项资金很多，在管理上分属不同部门，有关部门应整合这块资源，尽快编制今后国家支持“三农”发展的总体预算方案。三要完善农业支持政策体系，建立反周期补贴机制。

突破体制障碍，探索长效机制

在推进农村土地制度改革方面，加快土地承包经营权的流转。建议国家有关部门要尽快制订促进农地流转的方案，允许土地承包经营权直接入股，增设农地流转补贴专项资金，对出让农地的农民给予补贴，资金来源可由中央财政设专项资金，地方以适当比例配置。鼓励工商企业参与农业产业一体化经营，严格规定农地流转的农业用途。这样做有利于土地集中、集约化经营，提高土地的生产率，促进农户的规模经营，培育有效率的专业农户；有利于提高农民自身收入，能使单个家庭在入股中找到资金；有利于“以工促农、以城带乡”，促使城市资本通过与农民合股的形式进入农村，盘活农村经济，造福农民。

逐步放开农民对土地的处置权。赋予农民完整的土地权利，可考虑把农村土地集体所有权收归国家所有。对于土地的承包、转让、征占制定法规、制度，明确权责和管理机构。让农民可以无限期继承土地承包权。需要调整农民承包土地，要征得承包人的同意，实行自愿和等价交换原则。农民可以自由交易租赁，对土地进行转让、出租、分割、抵押、赠与、继承、买卖。这既有利于提高农业劳动生产率，促进农民的就业转移和产业扩张，还可以增加财政收入，给政府带来大量土地交易税和财产税。

推进土地制度法制化建设步伐。要以物权法的颁布实施为契机，对“允许农民抵押土地获得贷款”写入《中华人民共和国物权法》进行跟踪研究。当前作为过渡办法，应由国务院制定法规性文件，允许农民以土地作抵押获得贷款，为纳入《中华人民共和国物权法》作政策上、实践上的准备。这样既有利于搞活农村金融，也有利于激活整个农村经济。

在推进农村金融改革方面，坚持市场化和商业化改革取向，打破垄断，鼓励竞争，扶持和培育农村金融市场主体，放宽对民间借贷、融资的准入限制，加强疏导。

加快建立以政策性、商业性、合作金融为主体，以政策扶持、商业运作为保障，以规范民间借贷组织为补充，适应新农村建设的多元化农村金融服务组织体系。大胆借鉴“尤努斯乡村银行”开展小额信贷业务的经验，出台政策，规范和明确小额贷款公司业务范围和合法身份，扩大小额贷款公司试点，促进小额贷款公司的发展壮大。

以立法形式规定从农村地区吸收资金的金融机构，必须将一定比例的资金返还农村。尽快建立政策性金融财政补偿机制，对商业性金融机构支农所得税和营业税给予一定减免优惠、贷款贴息，充分运用财政杠杆，引导社会资金流向农业和农村。建立和完善金融支农风险管理机制。

在促进自然和人文生态建设方面，从文化、卫生、村民自治三个方面着手改善农村人文生态环境。加强农村文化站、图书室、广播电视和远程教育网络等公共文化设施建设。健全县乡村三级医疗服务和医疗救助体系。提高农村医务人员的医术水平，加大对乡村医生补助、进修、培训的力度。不断完善和扩大村民自治和协商民主，实现有序政治参与。不仅要让群众吃好饭，还要让群众说了算。允许农民成立自己的维权组织，依法维护自己的权益。从生态、生产、生活三个方面入手改善农村的自然生态环境。抓紧治理被污染的江河湖泊，防止水土流失，防止外来有害物种的入侵。把搞好生态环境建设与发展绿色经济结合起来，既要“生态”又要“生财”。要围绕环境做文章，着眼生态促发展，扎扎实实发展绿色经济，走出一条实现经济发展与环境保护双赢之路。

在深化社会管理体制改革方面，全面推行取消户口的农业和非农业性质划分，以具有固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，按照实际居住地统一登记为居民户口，创建城乡统一的户籍管理制度。通过改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题。建议国家有关部门研究改革与户籍制度相关的土地承包、退伍军人安置、计划生育、社会保障、教育资源配置使用等配套政策，在更大的盘子、更高层面上出台有关政策，以解决目前存在的瓶颈制约。

形成有利于城乡一体化发展的政策法规体系

建议国家有关部门适时总结包括河南省在内的城乡一体化发展试点工作经验，在指导思想上，以新的理念调整城乡关系，新的机制整合城乡资源，统一的规划引导城乡协调发展，雄厚的产业推动城乡加快发展，配套的政策指导城乡健康发展，完善的基础设施支撑城乡持续发展，均等的公共服务保障城乡全面发展，不断深化改革，创新机制体制，打破城乡分割的二元结构，逐步实现产业发展、基础设施、公共服务和社会管理的一体化。

要城乡联动，条地联动，上下联动，从国家有关部门到省、市、县都要整合涉农资源，集中力量，重点扶持农村的发展。全面清理阻碍城乡一体化发展的政策和规定，形成有利于城乡一体化发展的政策法规体系。建立跟踪评估制度，加强调查研究，定期督促检查，完善体制机制，有领导、有组织、有步骤地推动城乡一体化工作健康发展。