推进新型城镇化 实现城乡共赢

[摘 要]城乡差距的扩大不仅成为实现社会安定和谐的巨大障碍，而且是经济有序、良性、健康发展的主要障碍；“三农”这块短板制约城乡之间的和谐及全面建成小康社会目标的实现；工农互惠，城乡共赢是解决“三农”问题的治本之策，必须紧抓新型城镇化建设这一契机，切实弥补“三农”问题的短板，实现城乡共荣共赢；为此，必须依靠改革破除长期制约“三农”问题的体制性因素，打通瓶颈，真正实现人、财、物在城乡之间自由流通。

[关键词]城乡一体化；城镇化；三农；体制

[中图分类号]F292 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）10 — 0065 — 02

党的十报告指出：“解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径……要加快完善城乡一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”〔1〕十鲜明地把“三农”与“城镇化”置于同等重要位次，将“城乡一体化”作为一项战略任务。这对于破解城乡二元经济结构，促进城乡协调发展，全面建成小康社会，实现中国梦具有重要指导意义。

一、城乡一体化是建成小康社会，实现中国梦的根本途径

城乡一体化是中国城市与乡村建设路径的理性选择。从统筹城乡发展到城乡一体化发展，是我国在发展城乡理念上的重大突破。党的十六大报告指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”〔2〕统筹城乡发展、土地流转，曾一度激发农民的生产激情，但是城乡深层问题并未真正解决。十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出，我国总体进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入着力破解城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，首次提出了“城乡一体化”概念，并明确到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制。这个时间设定与全面建成小康社会目标时间设定是完全一致的。党的十把“以工促农、以城带乡”发展到“工农互惠、城乡一体”，这抓住了城乡问题的症结，找到了解决城乡差距的科学途径，是理性选择的结果。

“三农”问题长期得不到解决，严重制约城乡之间的协调及建成小康社会目标的实现。建国以来，我国实行城乡二元经济结构体制，促进了城市的发展和繁荣，在中国城市发展史上做出了积极贡献。但是，改革开放以来，尤其是确立中国特色的社会主义市场经济体制以来，原有的城乡二元体制的弊端充分地暴露出来：城乡分割、城乡诸要素流通不畅、城乡差距拉大，城乡居民收入悬殊。促进经济社会发展的各种要素迅速向城市集中，如物质资本、人力资本、社会资本，都是城市占有绝对优势，农村居于绝对弱势。这必然进一步拉大城乡差距，造成城乡矛盾。2002年以来，我国城乡收入比一直在“3”以上，并在2007年和2009年扩大到了“3.33”，城乡收入差距的居高不下一度成为我国经济发展的重要问题之一。没有农村的和谐，就没有整个社会的和谐；小康不小康，关键看“老乡”。然而，城市这条腿长、农村这条腿短，城乡这种不和谐状况不仅阻碍乡村经济文化发展，而且更加制约城市健康发展。城乡一体化的本质是人的发展，核心是变二元结构为一元结构，消除结构，建立城乡平等关系、城乡平等享有改革发展成果。这个变化注定是一个艰难的过程，这一过程的重要举措之一就是推进城镇化。通过城镇化，拓展城市空间、扩大内需、疏通城乡瓶颈，释放“三农”能量，真正形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

二、推动新型城镇化，实现城乡共赢

城乡一体化的最主要途径是实施城镇化。城镇化是我国最大内需潜力之所在，城镇化过程就是释放内需的过程，这与我国扩大内需，拉动经济发展的主张是一致的。城市化率是反映城镇化发展程度的关键指标。1978年中国城镇化率是17.92%，2011年上升到51.27%（实际上户籍城镇化率仅为34.7%），年均提高近1.2个百分点，这表明每年有1000余万人由农村转移到城市，而这种大规模转移将会持续一个相对较长时间，由农民转化为市民，将带来消费观念的更新，消费层次的提升，消费结构的改善，也就意味着消费潜力持续释放。每年1000万农民转化为市民，将极大地增加就业、住房、教育、食品和各类公共资源的需求，这种需求将与城镇化发展过程相伴随，从而促进经济社会持续健康发展。但是，城镇化绝对不等于房地产化，并不等于钢铁混泞土的简单叠加，而应是农民向市民化的自由、快乐和幸福转型。倘若农民转化为市民要以牺牲自由、快乐、幸福为代价，耗费更多的发展成本，那就违背了城镇化的本意，违背了以人为本的要求。要坚决克服以往城镇化的弊端，尤其要坚决遏止借城镇化之名，大兴房地产之实的强烈冲动。推动城镇化需要强大产业的支撑，将产业发展与城市化并重，将城镇化与产业结构调整，新兴产业的培育、服务业的振兴有机结合，良性互动。农民进城最期盼的不仅是平等的医保、社保，而是解决公平就业，稳定地增加收入，充实钱袋子。如果没有强大的产业支持，就难以实现充分就业，也就阻碍城镇化进程。通过政策引导和激励，激发产业的生机与活力，形成充分就业，使农民进得来、留得住、能发展，享幸福。

“三农”关系城镇化的成败，推进城镇化必须补足“三农”问题这一短板。农业真危险不是危言耸听，农民真贫苦不是欺人之谈。首先，必须确保粮食安全，粮库充盈。中国粮食一旦出问题，将不仅是中国的灾难，而且是世界的灾难。中国粮食进口比例的上升，已经引起其他国家的警觉。粮食问题不仅是国内问题，而是国际问题、经济问题、政治问题，必须警钟长鸣。中国可耕地面积随着城市扩张、土地沙漠化、土壤污染威胁呈减少趋势，依靠土地面积增加来增加粮食总量已没多大可能，只能靠科技提高单产量，而单产提高的空间是极其有限的。农业问题要走科技和农业现代化之路，需要农业科技振兴、土地政策调整。农业科技转化率不足，现有土地政策愈益阻碍农业的发展。其次，三农问题本质是“人”的问题。农村最缺的不是劳动力而是智慧。农村能人外迁和弱者沉淀已经成为不争的事实，必将导致“三农”不可持续。大量有文化、懂技术和善经营的“能人”纷纷进城，留下的是老弱病残，造成农村人才短缺。谁来引领农村持续发展，谁会种粮、谁愿种粮成为现实问题摆在人民面前期待解决。如何吸引人才，留住人才，有赖于人口和国家人事政策调整。第三，人口转移和农业产业发展。要富裕农民必须减少农民总量，庞大的人口聚集于农村，消解了有限的农业利润，城镇化恰好可以吸纳人口。适应人口转移，农业走上产业化，甚至实现“就地城镇化”。现行城乡二元结构，各项优质资源集中于城市，城市对农村、农民、农业利益的长期挤占，三农发展的空间更为狭小。只有通过革命性变革，让利于农，才能再次唱响“在希望的田野上”。

三、立足改革，协调政策，促进发展

改革是动力，没有改革，农业就不能持续发展，“三农”就没有希望。通过改革，破除长期制约“三农”问题的制度，彻底疏通瓶颈，实现城乡之间的人、财、物自由流通。家庭联产承包责任制曾一度调整生产关系，解放和发展农村生产力，调动广大农民生产的积极性，带来中国农村历史性变革，农民收入增长率一度高达17%，农村出现一派欣欣向荣的喜人场景。这一事实表明，“三农”问题的出路在改革。中央连续九年出台“一号文件”，促进农业发展，也曾有土地流转政策，但都没能触及实质性问题。三农问题说起来重要，做起来不重要的现象并不少见。解决“三农”问题，户籍制度、土地制度、人才制度等制度已到非改不可，势在必行。敢不敢改，怎么改，考量党和政府的魄力、信心和勇气。

改革户籍制度的呼声异常强烈。附着在户籍之上的劳动、人事、工资、教育、福利等造成社会的不公，为国人诟病日久。现行户籍制度是牵一发而动全身的制度，严重阻碍人口市民化进程，户籍制度以及附着在户籍之上的各种福利制度极大地限制了农民工市民化进程。需要国家顶层设计，由中央布署，设定改革路线图和时间表。逐步剥离附着在户籍上的各项福利待遇，修改户籍制度和健全居住证制度，衔接人口管理制度，实现一证走遍天下。只有通过强有力的改革，突破障碍，才能使农业人口能进城，非农业人口也能进村，实现城乡人口双向流动，资金、技术的双向甚至多变互动。农村要发展必须减少农民，重要途径是：第一，有计划，分步骤解决中小城市户籍难题，将符合条件的农民工变为居民；第二，紧缩特大城市“入口”， 敞开出口，控制人口规模；第三，利用政策导向，引导人口向中小城市转移，减轻大城市压力，逐步缩小差距。

土地制度对农村和城镇化产生“双重制约”。一方面，城镇化扩大产业需求和住房需求，城市建设用地有限供给，使产业成本，住房成本，创业成本倍增。过高房价还抬高了城市的生存成本，对潜在进入人口形成壁垒，对企业利润形成挤出，对资本聚集形成制肘，对城市化有明显的反向抑制作用。另一方面，农村土地只有使用权，无所有权，农民房屋只是空中楼阁，使农房无法升值，抑制了对农村投入的积极性，这不符合市场经济要求。因而，尽早改革土地制度，对城镇化用地，增加合理供给，加强管理，做到地尽其用，对于农村用地，在严格保护农耕地的前提下，优化土地使用，将宅基地无偿交付农民使用，夯实农房地基，使农民有恒产。这既可刺激农民对农业生产的投资，也可使农民房产升值、抵押等，达到富民的目的。正如孟子所说：“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”居民城市房产可以升值，以此积累财富，而农民房产因宅基地原因，难以升值，不仅拉大城乡收入差距，而且有违市场经济的公平原则和共同富裕原则。

在户籍制度和土地制度改革的前提下，改革人才制度。其方向是，打破人才的单向流动，实现人才双向流动，即不仅允许人才流向城市，而且鼓励城市人口流向农村。从而带来“三农”所缺乏智慧、资金、技术和管理，发展现代农业，延伸农业产业链，促进城乡共同发展，实现城乡共荣共赢。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 .坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.光明日报，2012-11-18.

〔2〕 .全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面〔M〕.北京：人民出版社，2002.