农村公共产品特征与供给制度创新

一、农村公共产品的特征

(一)纯公共产品与准公共产品

农村公共产品是相对于农村居民私人产品而言的，它是指用于满足农村公共需要，具有非竞争性与非排他性的产品。按照公共产品的这一特性，农村公共产品如同一般社会公共产品一样，可区分为纯公共产品与准公共产品。纯公共产品是指在消费过程中具有充分的非竞争性与非排他性，即属于完全意义上的公共产品，消费个体之间完全不存在排他性的可能，即纯公共产品的消费不具有“拥挤效应”，如：农村社会治安与司法等公共事务管理、环境与生态保护、村寨的路灯、大江大河治理等。准公共产品性质上介于纯公共产品与私人产品之间，在消费过程中具有一定程度的排他性与竞争性，如农村的基础设施、农村教育等，这些准公共产品的消费具有“拥挤效应”。根据公共产品的这一特征区分，农村纯公共产品的供给应当作为政府活动的事权范畴，或公共财政的重要内容：而准公共产品的提供可以考虑由政府与市场分别或共同来承担。

(二)公共产品的外溢性程度

公共产品的外溢性，是指某个人或组织对公共产品的提供造成其他个人或组织收益或受损，而其他个人或组织没有为此而承担相应的成本费用或获得应有的补偿性报酬。公共产品的外溢性程度在现实中存在很大差别，有些公共产品的收益范围很广，如：国防是全民收益，而有些公共产品的收益范围却比较狭窄，如小型水库只能导致库区内居民收益。对于外溢性很强的农村公共产品需由政府特别是中央政府来提供，如农村义务教育、公共卫生、社会保障以及全国性农业技术推广、农业公共信息和农村环境保护等；而对于外溢性不强或者属于局域性的农村公共产品，当由地方政府甚至市场来提供，如区域性的农田水利建设、辖区道路建设等。

(三)公共产品的保障性特征

公共产品的保障性可区分为两类，一类是满足民生需求：另一类则是促进经济的长期增长。公共产品的民生性特征主要是指这些产品用来满足社会居民基本的生活、生理与精神需要，比如，医疗卫生事业满足人的健康需要。公共产品的经济性特征则是侧重于促进社会居民的生产活动或当地的经济发展，其基本属性是带有效益性，尽管可能的投资回收期限很漫长，如：基础科学研究事业。民生性特征较显著的农村公共产品包括农村公共事业管理、医疗卫生事业、文化教育事业等：经济特征较显著的农村公共产品包括农村水利设施、电网、公路、环境生态工程以及农业基础科学研究等。虽然从公益性事业与非公益性事业的本质属性区分来看，前者应当由政府提供，后者由市场提供。但是，由于一方面，两者的严格区分通常是很困难的，教育事业既是全民族的一项公共福利，也是居民家庭的预期回报的长期人力投资，在性质上就具有一定模糊性：另一方面，提供某些公共产品的投入巨大、回报期漫长，水利与交通设施。甚至有些产品还具有很大不确定性，如农业基础科学研究等，这类公共产品单凭市场提供难以满足实际需要，也需要政府介入。

(四)公共产品消费中的费用支付问题

不同性质的公共产品消费，其费用支付也具有不同的要求。对于纯公共产品来讲，一般不宜支付费用，这是基于纯公共产品消费的普遍性特征，国防及公共卫生中的传染病预防等就是全民享受并由国家买单。纯公共产品是作为一个整体来提供的，产品技术上具有不可分性，不能将其分割成若干单位分别提供给不同的消费者，或者说，新增加的消费人数所带来的边际成本为零，同时也并不影响产品服务的质量。但是对于绝大多数准公共产品来讲，随着消费群体的增多，出现“拥挤”会造成服务质量下降。为避免过分“拥挤”与所造成的服务质量下降问题，适当收费是十分必要的。因此，这类公共产品的消费可以通过付费方式以兼顾效率与公平的关系。

二、农村公共产品供给短缺的制度分析

我国农村公共产品供给短缺虽然有来自农村人口规模大以及收入水平不断提高所带来的对公共产品需求增长的压力等原因，但主要还是制度造成的供给短缺。在许多地区农村医疗卫生事业停滞不前甚至出现衰落迹象，农村医疗机构短缺以及农民看不起病的现象比较严重而普遍：农村地区教育投资不足；水利设施不足与老化的问题十分突出；农村地区文化设施与文化活动少而不能适应人民群众不断增长的精神需要。这表明，农村公共产品供给渠道及与之相关的制度或机制存在重大缺陷。

我国农村经济改革的发动是以增进效率为目标的，农村土地家庭承包经营使旧有的“大锅饭”性质的集体经济组织基本上被解除，但同时，在农村经济要素逐步走向市场化的过程中，有效的公共产品供给制度没有同步建立起来。在农村集体经济组织被解散之后，单家独户的经营形式造成投资主体分散化，难以适应公共产品提供的“公共投资”特性。在一些私营经济相对发达及乡镇企业实力较强的农村地区，基层政府与乡村的村级委员会尚有一定的财政能力提供公共产品，但是，对于广大农村地区来说，基层政府与村级自治组织的经济实力只能限于“吃饭财政”，甚至连支付公共部门的工资都很困难。前些年，所发生的许多农村地区政府工作人员及教师工资拖欠现象就反映出这一窘境。1994年，我国财税体制改革极大增强了中央政府集中财力的能力。基层地方政府财权被边缘化，特别是留给乡镇政府的法定税收都是一些分散的、小额的、难收的税种。乡镇政府财政往往入不敷出，进而出现了地方政府在提供公共产品方面事权与财权的不对称。处于解决提供公共产品实际问题的需要或追逐“政绩”的需要，基层政府寻求制度外财力以弥补制度内财力不足就成为一种行为选择的变异。其后果必然增加农民负担，或者面临农民抵抗压力增大而导致公共产品得不到有效供给。从2000年开始的农村税费改革以及随后各省区全面取消以“三提五统”为标志的农业税费，无疑对于减轻农民负担具有重大意义，但也加大了地方政府供给公共产品的财政压力。

在更为广阔的视角下，我国现实中农村公共产品供给制度形成和发展只是国家发展战略的一种被动性适应。长期以来，经济发展倚重工业尤其是重工业，而工业大多是城市经济部门，由此造成了我国城乡二元经济结构差异。体现在提供公共产品的问题上，城市必然居于优先地位，而农村则没有得到应有重视。在推进我国工业化和城市化的过程中，生产要素向城市集中，与之相随，公共资源也向城市集中，公共产品供给的二元结构差异形成并不断得以强化。如今，在构建和谐社会与推动社会主义新农村建设的新形势下，尽管中央财政不断加大对农村地区的转移支付力度，但基层财政对公共产品的投入缺口仍然很大。

三、农村公共产品供给的制度创新

根据农村公共产品特征以及对我国农村公共产品短缺的制度分析，农村公共产品供给的制度创新应立足于以下几个方面：

(一)完善公共财政体制

我国计划经济时代，政府财政主要用于经济性投资，即

所谓的“建设财政”；经济体制改革之后，非公有制经济获得快速发展，政府财政的“建设”职能削弱，“分税制”实施以来以及进入“零农业税”之后，许多农村地区基层财力受限而只能囿于工资性支出，即出现了所谓的“吃饭财政”。这造成我国农村公共产品供给处于长期短缺。因此，创新财政体制是保障农村公共产品有效供给的关键所在。本文认为，我国公共财政建设面临的首要任务是调整财政支出结构，确保公共产品提供的物质基础。财政支出结构调整要增大对农村公共产品的投入比例。其次。要理顺各级政府与各级财政的关系，合理划分各级财权与事权范畴。对于全民性公共产品，由中央财政提供：对于区域性公共产品，由地方财政提供；对于落后的农村地区，中央财政要加大转移支付力度，实施财政倾斜政策。

(二)鼓励民间资本参与农村公共产品投资

我国要建立以政府无偿供给、民间资本有偿参与的多元供给机制，鼓励民间资本投资于农村公共产品领域。基于纯公共产品的非赢利性和不存在“拥挤”的特性，政府承担纯公共产品供给是国际上的普遍做法。对于涉及外溢性范围较大、投资规模要求较高的农村纯公共产品供给，生态环境保护、大江大河治理，应加大其在中央政府和省级政府的财政支出比例。准公共产品范围大、外溢性范围不等，可视具体情况分别由中央与省级政府、市县、乡镇政府以及社会力量、私人投资介入，或共同参与。农村中小学教育、技术培训、医疗卫生等，应在强化政府投资责任的同时，引导并规范私人资本进入。尤其是对于农村基础公共产品供给的垄断性行业。可以根据收益特征进行业务拆分，对竞争性环节引入竞争机制：对非竞争环节，加强监管，规范其行为。农村水利设施、电网、广播电信等，可以通过设计有效的激励监督机制，引进私人资本以弥补公共财政投资不足。

(三)建立科学合理的决策机制

公共产品决策与私人产品的决策具有本质区别。私人产品的决策是在资源、成本和收益的约束下进行的，以至于可以在理论上的各种完美假定下由边际收益与边际成本相等的均衡点来决定。但公共产品决策是一个公共选择的过程。与特定的政治体制相联系，可以看作是一个政治决策的过程。这就应当建立一种能够兼顾大多数人利益的表达机制，充分反映各方需要。农村公共产品选择决策机制首先要把农民的利益放在第一位，建立一种把农民的需求和偏好转换为公共决策依据的民主机制。为此，建立政府与农民共同决策的机制，实现决策程序由“自上而下”长官决策转变为“自下而上”的民主决策十分必要，这将从根本上保证在遵循广大农民意愿的基础上，使公共产品投资决策合理化，以及确立有效的监督机制。