区域经济一体化中的政府与市场分工

摘 要：经济全球化与区域经济一体化是当今世界的两大发展趋势，在区域经济一体化进程中，市场机制与政府机制都是不可缺少的资源配置手段，但它们都存在失灵问题。只有协同发挥市场机制和政府机制的作用，才能有效促进区域经济一体化持续健康发展。为此，要着力解决市场机制和政府机制“失灵问题”，消除公共物品供给不足、市场体系不健全、政府垄断、政府职能定位不准等障碍，充分发挥政府与市场各自分工的作用，建立起市场机制与政府机制有机融合的体制机制。

关键词：区域经济一体化；区域合作；政府机制；市场机制

中图分类号：F114.46

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）11-0094-05

自20世纪下半叶以来，在经济全球化大背景下，区域经济一体化迅猛发展，成为世界经济发展的重要趋势。区域经济一体化是指地理位置相临近的两个或两个以上国家（地区），以获取区域内国家间或地区间的经济集聚效应和互补效应为宗旨，为促使产品和生产要素在一定区域内的自由流动和有效配置而建立的经济区域集团。区域经济一体化有利于降低区域交易成本，有利于区域资源共享和优势互补，实现区域之间互利互惠、合作共赢的目标。区域经济一体化按照地域范围分为国际区域经济一体化和国内区域经济一体化。据不完全统计，目前全球国际区域一体化组织共有 33 个，150多个国家和地区参加。其中，最有影响力的是欧盟、北美自由贸易区和亚太经合组织三大国际区域一体化组织。

我国自改革开放以来，受国际经济和区域经济一体化的影响，国内区域经济一体化的浪潮也不断涌现，先后出现了珠三角经济区、长三角经济区、环渤海经济区、北部湾经济区等区域经济一体化的领头羊，还有武汉城市圈、长株潭城市圈、京津冀城市圈、中原城市群等城市群区域经济一体化的后起之秀，以及各省各地方建设的不同层次不同规模的区域经济一体化，我国国内区域经济一体化全面铺开，已经形成了全方位、多层次、宽领域的区域经济一体化格局，给地方经济发展注入了新的活力和动力。毫无疑问，我国区域经济一体化突飞猛进得益于改革开放取得的巨大经济成就，得益于对外开放和市场化改革的大力推进，得益于政府超越行政区域加强区域经济合作，使得生产要素跨区域流动加快和资源配置效率提高，区域地区之间经济融合加快。但是我国社会主义市场经济尚不发达，完全依靠市场机制难以顺利实现区域经济一体化，市场机制有“失灵”的时候，需要政府机制与市场机制协同发挥作用，才能有效推动区域经济一体化进程。

一、我国区域经济一体化的实现机制

区域经济一体化实现既可以依靠市场机制也可以依靠政府机制，但是在我国市场经济体制和政府行政管理体制不健全情况下，市场机制和政府机制都无法单独实现区域经济一体化，它们都存在着失灵问题，客观需要市场机制与政府机制的有效配合。

1.区域经济一体化的市场机制作用与“失灵”问题。在市场经济体制条件下，尤其是发达的完全市场经济国家和地区，区域经济一体化主要还是依赖市场机制实现的。在完全市场经济体中，生产要素自由流动，企业为了实现利益最大化，在市场竞争驱动下进行相互之间的联合与兼并，从而形成区域经济一体化。市场机制是资源配置的一种有效的机制，市场机制决定着生产要素流动和资源配置效率。市场机制包括价格机制、竞争机制、供求机制，其中最重要的是价格机制。在区域经济一体化中，市场机制发挥作用主要是通过其价格机制实现的。价格机制决定生产要素区域自由流动与配置，决定生产要素投入的方向和规模，是主导资源配置的重要内生变量。在市场机制作用下，企业等市场主体基于个人利润最大化的目标做出生产决策，从而实现资源的有效配置，但从区域经济一体化的追求整体目标――整个区域的社会福利最大化来看，资源配置效率是低下的。下面用图1来说明市场机制失灵问题。

在图1中，AC曲线是生产要素的市场需求曲线。MPC代表生产要素使用的边际私人成本；MSC代表的是生产要素使用的边际社会成本。根据利润最大化原则，市场主体根据边际私人成本MPC和市场需求线AC相交的点E1来决定生产要素均衡数量和均衡市场价格，此时的市场决定的生产要素市场价格是P2 ，市场决定的生产要素需求数量是Q2 。但是从区域经济一体化中整个区域的整体利益来看，区域经济追求的是区域整体的社会福利最大化，其考虑的不单单是个别地方经济利益最大化，还要考虑整个区域所有成员整体的经济利益、生态利益和社会利益等方面的综合利益，实现整个区域社会福利最大化目标。此时，地区生产要素使用要按照边际社会成本曲线MSC和市场需求曲线AC的交点E2来决定，生产要素使用的社会价格为P1，整个区域社会投入的生产要素数量是Q2，整个区域社会总福利为OAE2的面积。由此可见，在市场机制决定的产品价格P2要低于整个区域社会福利最大化条件的社会价格P1，生产要素使用的价格相对较低，市场机制决定下生产要素使用数量Q2超过了社会所需要的生产要素数量Q1 ，导致生产要素配置（Q2 -Q1）多余。在社会福利目标，要达到与市场机制决定的生产要素最佳使用量Q2，就需要把生产要素提高为P3，价格上升了（P3-P2），社会总福利净损失为E1E2F的面积。这是市场机制失灵导致资源配置效率损失。

2.区域经济一体化的政府机制作用与“失灵”问题。在区域经济发展中，地方政府为了既定的地方经济发展目标，往往凭借自身的行政权力对资源流动进行干预和配置，从而影响区域经济一体化进程。尤其在我国公有制经济为主的经济体制下，政府控制和垄断着大部分资源，政府可以根据自己的区域经济发展目标，制定区域发展战略和规划，加强政府协调合作，通过政府机制对资源在区域内的流动进行强有力的干预和调配，从而实现区域的联合，达到区域经济一体化的目标。政府机制的主要作用是通过共建共享区域公共基础设施、营造区域市场一体化环境、协调和平衡区域内地方之间的利益以及加强区域内部事务的公共管理等方面推动区域经济一体化进程，同时政府机制能够有效弥补市场机制失灵的问题。但是并不意味着完全依赖政府机制就能实现区域经济一体化，政府本身内部也有失效的问题，过度依赖政府机制也会带来区域经济一体化过程资源配置低效的问题。下面通过图2来说明政府机制失灵问题。

在图2中，同样AC曲线是生产要素使用的市场需求曲线，MPC代表生产要素使用的边际私人成本；MSC代表的是生产要素使用的边际社会成本。区域生产要素使用要按照边际社会成本曲线MSC和市场需求曲线AC的交点E2来决定，生产要素使用的社会价格为P1，Q1 代表生产要素使用的社会价格决定的区域经济一体化中生产要素的最佳使用量。与此同时，P2代表生产要素使用的市场价格，Q2代表市场机制决定的生产要素使用的数量。如果是政府干预资源配置，它可能为追求自己的政绩目标，盲目地追求多投入生产要素以提高地区生产总值和扩大税收来源。此时企业等市场主体在生产要素配置上处于弱势地位，受政府牵制，按照政府的利益要求安排生产要素投入和生产活动，这种行为扭曲了市场机制作用的发挥。由于地方政府盲目扩大投资和竞相使用优惠政策吸引投资，压低生产要素价格，使得生产要素的价格由市场价格P2降为P3，扩大生产要素使得生产产量由Q2增长为Q3，此时生产要素资源配置效率最低，整个区域社会总福利的损失为E1E2F的面积，对于地区生产者而言，它的直接损失为E1G1G的面积。政府机制导致资源过度的使用，甚至比市场机制失灵下多余生产能力的（Q2-Q1）还要多（Q3-Q2）。由此可见，与市场机制失灵导致资源配置效率损失相比，政府机制主导区域资源生产要素配置效率损失更大。

3.市场机制与政府机制的有效配合。经济学理论认为，单一依靠市场机制或政府机制都不能实现资源的优化配置，只有同时发挥市场机制与政府机制的作用才能实现资源有效配置。尽管市场机制是实现资源配置的有效手段，能实现生产要素在区域之间合理有序流动，但面临着外部性、公共物品、信息不对称等“市场失灵”问题。要实现资源优化配置，需要市场机制与政府机制的有效配合。一方面，区域经济一体化离不开政府机制发挥作用，如果没有政府对区域基础设施的投入，没有政府经济、法律、行政、计划等宏观调控手段的支持，没有政府提供的公共服务和行政管理，区域经济一体化发展将受到较大的制约；另一方面，区域经济一体化也不能完全依赖政府机制，政府机制同样存在“失灵”的问题，难以独担推动区域经济一体化的重任。只有同时发挥市场机制和政府机制的作用，才能最大限度地减少市场失灵和政府失灵的问题，促进区域经济一体化健康有序发展。

在经济发展不同阶段，存在着自下而上的市场主导型区域经济一体化和自上而下的政府主导型区域经济一体化。前面一种主要存在于发达的完全市场化国家和地区，主要是依靠市场机制发挥作用。通过市场机制实现生产要素区域内自由流动，企业为实现利益最大化目标进行相互之间的联合与兼并，从而形成区域经济一体化。我国长三角、珠三角、环渤海经济区是典型的主要通过市场力量形成的区域经济一体化。后面一种主要存在于不发达的市场经济国家和地区，主要依靠政府机制推动区域经济一体化的行为。政府机制发挥作用是通过制定方针和政策以及具体规划，搭建政府合作平台，并采取强有力的行政干预措施，促进区域经济的联合。这种模式在我国西部欠发达地区较为普遍。所以，各个地区根据经济发展水平不同，选择合适的区域经济一体化实现模式。一般而言，市场经济较发达的地区应选择市场主导型区域经济一体化模式，而市场经济欠发达的地区应选择政府主导型区域经济一体化模式。不管是哪一种模式，无论是完全依靠企业与市场自发力量作用的市场机制，还是完全依靠政府干预与调控的政府机制，都不能有效实现区域经济一体化。区域经济一体化需要市场机制与政府机制的分工和合作，只有协同发挥市场机制和政府机制的作用，才能有效实现区域经济一体化。

二、我国区域经济一体化实现机制运行的主要障碍

我国社会主主义市场经济尚不发达，市场自身固有的功能缺陷和市场制度不完善，以及地方行政体制改革和地方政府职能不健全，成为我国区域经济一体化实现机制政府机制与市场机制运行的障碍。

1.市场基础设施不完善。区域市场基础设施供给不足成为区域经济一体化的瓶颈。区域市场基础设施公共物品供给不足是指区域内市场基础社会建设缓慢，不能满足区域经济一体化的发展需求。如我国很多地方区域经济一体化面临着区域交通等设施投入不足，区域之间现代化交通网络体系还没有完全建成，供水、供电、能源等基础设施建设相对滞后等问题。这些基础设施建设不足的一个重要原因是公共物品问题。区域市场基础设施大多是区域共享性公共物品。由于公共物品的特殊性，“私人”投资成本高收益小而且回收时间长，区域内各地方政府出于自身利益考虑，大多不愿投资区域共享性公共物品，还想成为“免费搭车者”，导致公共物品供给失灵问题。另外，当前我国市场机制不健全、非盈利组织等社会自主力量发展不足，市场也不能提供满足区域发展的公共基础设施。 其次，现代化的信息网络体系建设滞后导致“信息不对称”的市场失灵问题。信息尤其是商业信息是区域经济发展的第一要素。由于有些地方经济相对落后，通讯等基础设施投入不足，交通条件落后，导致信息不灵，成为制约区域经济联系的巨大障碍。信息不发达直接影响到区域经济交往活动，信息不畅，导致当地难以迅速捕捉到有利的商机，客商对当地信息了解不透，也会影响到他们的投资活动。区域之间没有建立起全面覆盖、信号通畅的信息网络系统成为制约信息不对称的根本原因。

2.缺乏一体化的区域共同市场。由于市场自身固有的功能缺陷和当前我国社会主义市场制度不完善以及政府过度干预经济行为，导致市场机制失灵。政府行政过度干预和垄断着过多的资源，阻碍了市场机制的运行，导致价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制被扭曲，资源配置效率降低。一体化的区域共同市场难以形成的原因有以下方面：一是我国行政体制使区域市场分割，行政区划障碍是影响生产要素自由流动的重要因素；二是行政区域化之间人口受户籍制度和社会保障制约等因素限制不能自由流动，没能形成区域统一的劳动市场；三是各地政府垄断和控制着金融资源配置领域，各地金融机构合作不紧密，没有形成完善的区域融资体系，缺乏区域共同金融市场；四是国企垄断排挤民间投资。由于我国国有企业改革滞后，国有企业控制着很大部分资源，民间投资在很多领域受到排挤。五是地方保护主义大量存在。地方政府为了自身利益，阻止相对稀缺性生产要素流出，限制与地方企业产品有竞争力的产品进入，导致生产要素不能在区域内充分自由流动和优化配置。

3.政府机制“缺位”和“越位”问题并存。我国区域经济一体化中政府机制存在着“缺位”和“越位”并存的问题。一方面，政府机制不能有效解决市场失灵问题和政府职能的缺位问题。地方政府没能有效解决区域共享型公共物品供给问题、地方经济发展的外部性问题、信息不对称问题及区域利益分配不公平等市场失灵的问题，存在缺位问题。另一方面，政府对区域经济一体化市场活动的干预过度，超过政府与市场的界限，阻碍了市场机制的运行。地方政府存在行政垄断行为和地方保护主义行为，阻碍了生产要素在不同行业、不同部门之间的自由流动和合理配置；还有资源浪费和重复建设的问题，造成资源配置效率低下。区域市场一体化建立，要通过推进建立区域劳动市场一体化、区域金融市场一体化、区域创新服务体系一体化等等生产要素市场一体化来实现。但是我国很多地方市场经济不发达和地区经济发展差距大，导致这些市场不统一的问题严重。

4.区域政府之间缺乏协调与合作。受现行行政管理体制和政府政绩评价机制的左右，地方政府片面追求地方经济发展的局部利益，而忽视区域经济的整体利益；片面追求经济利益，而忽视生态利益和社会利益。这些问题的一个重要原因是区域政府之间缺乏协调与合作，主要表现为：一是区域一体化内部成员之间行政区分明显，区域内地方之间缺乏明确的分工，区域产业间协作分工体系不健全，产业结构趋同问题突出。二是区域内地方政府之间存在利益矛盾和冲突，但又缺乏区域利益协调机制。区域内地方之间的利益格局失衡阻碍了区域经济合作。地方政府之间缺乏公平的利益表达机制。地方发展强弱不同，区域经济合作由强势地区主导，容易忽视弱势地区的利益诉求，造成利益表达的机会不公平问题。还有缺乏利益分享机制，强势地区在区域经济竞争中处于优势地位，主导着区域一体化进程，在这个过程中获得更多的利益，而处于弱势的地区获得利益较少甚至利益受损。还缺乏利益补偿机制，在区域经济一体化过程中，有些地方为区域经济一体化牺牲了利益而得不到补偿。这些都不利于区域政府之间的协调。三是区域内地方经济发展的负外部性加重，地方政府在政府政绩和地方经济利益的驱动下，盲目地招商引资，只追求地方局部利益，忽视区域整体利益，片面追求经济增长，造成对资源环境的掠夺与破坏。

三、推进我国区域经济一体化发展的对策建议

加快推进区域经济一体化是我国区域经济发展的大趋势，只有协同发挥市场机制与政府机制的作用，才能消除市场失灵与政府失灵的问题，实现区域经济一体化持续健康发展。

1.改善市场基础设施条件，创造区域经济一体化的良好环境。创新区域基础设施合作共建机制，解决区域共享性公共物品“失灵”问题。要合理区分区域共享性公共物品与区域成员独享性公共物品，明确各方投资的责任和权力。对区域准公共物品采取政府与私人联合共建的模式，而对区域纯公共物品则主要由政府合作共建。区域内各地方政府要进行协调和合作，超越“个人利益最大”的地方追求，从区域整体利益出发合理调配区域公共资源和有效供给公共物品。同时，要创新区域公共设施合作共建机制。建立区域合作协调机制，商定共同出资和联合建设方案，建立公共产品建设成本分摊机制。建议按照各地方受益的大小合理分摊成本，对于单方面投资建设的区域公共产品，其他方应该给予适度的补偿。要为区域经济一体化创造良好的市场环境，需要重点加强以下基础设施建设：第一，大力推进海陆空三维立体现代化交通运输网络体系建设。要实现区域市场基础设施共建共享，通过加大交通的建设，实现区域内外快速便捷的联系。通过加强供水、电力、能源等基础设施，提供安全可靠的公共服务。第二，加强信息网路等市场基础设施的共建共享，构建统一互联畅通的信息网络体系。建构建和完善以互联网、电话网、广播网、电视网等为载体的新型媒体网络体系，大力发展卫星导航、4G技术、量子通讯等新型信息网络，提升区域之间的信息传递效率，消除地域性差异而产生的“信息不对称”问题。第三，加强合作共建区域现代化工业园区。要做好区域园区工业园区的整体规划，调整区域内工业园区布局，明确区域内各工业园区的功能定位；完善工业园区基础设施建设，加强园区产业发展的配套生活设施和公共服务设施建设；加快建设区域公共服务平台，为园区提供优质服务保障。在工业园区基础设施的建设方面，要积极推进区域内地方合作共建，为区域产业发展提供配套服务。

2.构建区域一体化的共同市场，发挥市场机制的基础性作用。建立区域一体化共同市场，有利于实现区域资源自由流动和优化配置。当前实现区域市场一体化的主要障碍是行政区经济，行政区划和地方保护政策阻碍了生产要素自由流动。区域一体化的共同市场建立要通过彻底打破生产要素流动的区划障碍、改革户籍管理制度、建立区域统一的劳动社会保障制度、构建区域金融服务一体化市场、构建区域统一的共同商品市场等措施来实现。同时要深化市场化改革，为区域一体化的共同市场提供体制保障，主要包括以下方面：一是加快生产要素市场化的改革进程，完善各类生产要素和资源价格形成机制，破除生产要素市场的二元结构，破除要素市场的行政性垄断，建立健全多层次、多品种的要素市场体系。二是加快现代产权制度改革和推进市场制度的创新，保障市场秩序的有序运行；要打破市场分割和行政垄断，让市场竞争机制作用自由充分发挥；规范政府职能，完善市场运行规则，构建各层级市场的反垄断与监管体系。

3.加快行政体制改革和政府职能转变，发挥政府机制的重要作用。要解决政府机制的失灵问题，重点是要纠正政府“越位”与“缺位”问题。要界定政府与市场的分工界限，明确政府职能范围。党的十八届三中全会《决定》把政府职能概括为：宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、保护环境等。在区域经济一体化中，政府也应该围绕这几方面发挥职能作用：一是建立有效的区域宏观调控机制。区域地方政府要加强宏观调控的合作，地方政府要简政放权，让市场机制在微观领域发挥充分的作用，政府主要是宏观领域调控。如共同制定区域发展规划以及各项具体措施，包括制定生产要素自由流动的区域市场一体化规划、区域产业一体化规划和区域各类共同投资建设规划等。二是加强政府公务服务职能。区域各政府之间要加强合作，共建区域共享性基础设施和区域统一的社会保障制度，为区域经济一体化提供良好的外部环境。三是加强市场监管。区域内地方政府要共同致力于建设一个统一开放、竞争有序的区域一体化市场。充分发挥政府在市场监管中的主导作用，同时积极引导市场主体自治，发挥市场行业组织的自律作用以及社会公众的监督作用。要明确政府干预市场的目的是为弥补市场失灵，促使市场机制有效运行，政府机制不是替代市场机制，而是使市场机制更有效运转。同时，还要加强公共管理和环境保护。

4.加强区域政府之间的协调合作，推动区域经济一体化协调发展。区域政府之间的协调合作程度是影响区域经济一体化发展的重要因素。要推进区域经济一体化协调发展，必须加强区域内政府之间的协调与合作，以实现区域经济整体的经济效益提升和区域经济的协调发展。

第一，组建跨行政区的区域经济协调发展管理机构。这是区域经济一体化协调发展的组织保障。该组织需要涵盖区域发展的决策机构、区域整体规划机构和区域管理协调机构等部门。该组织应建立和完善以下工作机制：一是建立区域统一领导决策机制。围绕区域内重大问题进行磋商和提出解决措施的决策，包括区域内共同重要基础设施的合作建设的决策、区域发展规划的决策、区域公共环境治理决策等方面。二是建立区域交流合作互动机制。通过区域高层领导互访、情况通报会、项目协调会、区域发展合作论坛等方式，加强区域内政府之间的交流互动。三是建立区域领导协调机制。开展全方位、多领域的区域政府部门之间的合作对接 ，加强地方之间的合作互动。四是建立区域经济合作机制。开展多层次的经贸合作等区域商务活动，搭建区域经济合作平台。通过这些措施，有效推动区域经济一体化建设。

第二，建立区域利益协调和平衡机制。一是建立健全区域利益表达机制。区域利益表达机制要实现强势地方与弱势地方利益表达机会的公平，尤其是给弱势地区利益表达机会适当的支持和保护。通过建立制度化的利益表达渠道、利益磋商机制和利益冲突的沟通协调机制，保障利益表达顺畅、利益表达权力的平衡。二是建立健全区域利益共享机制。在市场调节下的利益分配可能不平衡和不公平，市场协调出现失灵时，需要政府之间通过建立利益共享的机制对利益进行合理分配。通过财税体制改革和区域社会保障一体化改革等措施实现区域发展成果共享和利益均沾。三是建立健全区域利益补偿机制。既要给予区域一体化中处于弱势地位并受到利益损害的地方适当利益补偿，还要给予为了区域整体利益发展牺牲自身利益的地方适当补偿。补偿的方式可以通过提供政策优惠、财政补贴、区域财政转移支付、地方帮扶、人才和资源共享等方式。通过这些机制的调节，实现区域经济一体化的利益协调与平衡。

第三，建立区域经济“外部性”共同治理机制。一是纠正地方政府片面追求地方经济利益的动机，改变地方以GDP为纲政绩考核体制，加大生态治理指标在官员政绩考核体系中的权重。二是大力推进产权改革，明晰资源产权，建立水权力和污染权交易机制。三是建立地方之间的利益补偿和财政转移支付制度。对于为区域生态治理做出贡献或者为区域生态治理所处牺牲的地方要给予利益补偿。建议建立区域生态共同治理的跨区域财政转移支付制度，各地方按照经济规模和财政规模的大小权重，按比例拿出生态治理专项财政资金，由共同成立的区域生态治理机构负责投资和管理。

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