加强公用企业等奎断行业限制竞争行为的反垄断规制

公用企业是指通过网络或者其他基础设施提供公共服务的经营者，包括供水、供电、供热、邮政、电信、铁路、民航、城市交通、有线电视等行业的经营者。它们因具有一定的自然垄断特征而被称为垄断企业。由于公用企业的自然垄断属性，公用企业都是独家经营或者经营者数量较少，没有充分的竞争，公用企业又是关系国计民生的重要行业，因而国家在市场准入、自然垄断业务等方面进行管制。一般而言，在对公用企业等管制行业的监管上，竞争执法机构和行业监管部门各自行使自己的职权，竞争执法机构执行竞争法律，管制行业的不正当竞争、限制竞争问题主要由竞争执法机构负责；行业市场准入、安全、标准、保证普遍服务等问题由行业监管部门负责。在监管方面面临的挑战之一是如何发挥好竞争执法机构和行业监管部门的作用。

依据《反不正当竞争法》的规定，对公用企业等垄断行业的限制竞争行为进行监督检查，是工商行政管理机关反垄断执法的一项重要工作。十多年来，工商行政管理机关积极履行法律赋予职责，执法工作取得了显著成效。在执法中也存在着如何处理《反不正当竞争法》与管制行业专门法的关系等问题。我国《反垄断法》正在审议中，如何处理反垄断法与管制行业专门法律的关系，如何处理反垄断执法机关和监管部门的关系是反垄断立法的主要问题之一。本文结合《反不正当竞争法》的执法经验和其他国家的一些做法。对此问题做一粗浅探讨。

一、我国《反不正当竞争法》对公用企业等管制行业限制竞争行为的规制

1993年颁布实施的《反不正当竞争法》是我国目前维护市场竞争秩序的一部基本法律，该法是关于禁止不正当竞争行为和部分限制竞争行为的合并立法。该法适用于所有的经济领域，并对公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者限制竞争行为作了专门规定。该法第6条规定公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。该条的立法目的是禁止限制竞争行为而不禁止优势地位，公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者的优势地位是由其自然垄断属性决定或者国家法律所授予的，法律并不禁止，但是公用企业滥用优势地位实施限制竞争行为，则会损害消费者和其他经营者的合法权益，破坏自由竞争的市场机制，扰乱市场经济秩序，是法律所禁止的。

根据《反不正当竞争法》和国务院“三定”方案的规定，工商行政管理机关承担反不正当竞争和反垄断执法工作，1994年国家工商局成立了公平交易局，其主要职责之一，是组织监督检查市场行为，查处垄断和不正当竞争案件。在省、地、县三级工商行政管理机关都设立了专门的公平交易执法机构。其中，地市以上的工商行政管理机关负责公用企业限制竞争案件的查处。

《反不正当竞争法》实施十多年来，全国工商行政管理机关共查处垄断行业限制竞争案件6000多件，涉及供水、供电、供气、铁路、保险、电信、邮政、商业银行、烟草、石油、盐业等垄断行业。从查处的案件看，公用企业等管制行业限制竞争行为的具体方式很多，归纳起来有：1、强制交易或搭售。公用企业以强行要求、设置服务障碍、强迫、推荐、差别待遇等方式，强制或变相强制他人购买、搭售其指定经营者的商品。强制交易或搭售是公用企业实施限制竞争行为最惯用的手法。这些公用企业往往以商品质量、技术需求等为借口，限定用户、消费者只能购买指定的商品，其目的是排挤竞争对手并将市场支配地位扩大到被指定产品的市场，以获取高额利润。如：某自来水有限公司强制用户购买其提供的水表及水表箱等辅助产品而不得购买其他符合国家标准的设备：某石油公司在汽油中搭售清净剂的行为；某盐业公司利用格式合同搭售多品种的食盐：某供电公司在农村电网改造中强制用户购买供电公司提供的电度表、电表箱，自行购入不予提供供电服务，并比同类商品的市场价位高，限制其同行竞争：电信企业强制用户购买其指定的电信终端设施：铁路、民航部门强制用户接受其指定的经营者提供的延伸服务，强制用户购买保险或者保价运输等等。这些行为严重侵犯了用户购买商品的自主选择权，同时也损害了其他经营者的合法利益，破坏了公平竞争的市场秩序。2、滥收费用行为。由于公用企业或其他依法具有独占地位的经营者具有的自然垄断性或依法独占性，竞争很不充分，这就为其谋取高额垄断利润打下了基础，尽管这类企业提供的产品和服务在价格上受到政府的监督，甚至由政府直接定价，但它们仍会借各种机会，在不受政府价格管制或者政府价格管制不严的领域，设法为自己牟取不正当的经济利益。如通过抬高指定经营者商品的价格滥收费用。3、拒绝交易行为。为排挤竞争对手，无正当理由拒绝或中断和对方的交易。如某石油公司为挤垮民营加油站，故意不向其供油：供电企业为保护其下属工程公司，故意不向其竞争对手的工地供电。公用企业还常以断水、断电、断气等手段，迫使用户接受其不合理的条件。4、阻碍市场开放行为。公用企业经营业务分为垄断业务和非垄断性业务。非垄断性业务属于市场调整范畴，允许并鼓励自由竞争。但是，由于非垄断性业务与垄断性业务密不可分，新的经营者要想在非垄断性业务领域进行经营，就必须依靠垄断企业所控制的市场通道或网络。而垄断企业为在经营中占据优势地位，往往会人为划分市场或隔断其网络或通道，阻碍相关市场的开放，以达到垄断经营的目的。

二、《反不正当竞争法》关于反不正当竞争执法机关与其他部门关系的规定及执行中的问题

《反不正当竞争法》第3条第二款规定工商行政管理机关为反不正当竞争执法机关，同时规定法律、法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定。即其他法律、法规对《反不正当竞争法》规定的不正当竞争行为作出了规定由其他部门监督检查的，则其他部门为这些不正当竞争行为的监督检查部门。在现有的其他法律、法规中对《反不正当竞争法》规定的不正当竞争行为及其监督检查部门的规定大致有三种：一是不做另外规定，一体适用《反不正当竞争法》的规定。如《对外贸易法》第33条规定，在对外贸易经营活动中实施不正当竞争行为的，依照有关反不正当竞争的法律、行政法规规定处理。二是规定对不正当竞争行为的共同管辖。如《价格法》第40条规定价格主管部门对价格不正当竞争行为处罚，同时规定有关法律对价格不正当行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。即工商行政管理机关、价格主管机关对价格不正当竞争行为都有管辖权，各自按照《反不正当竞争法》和《价格法》的规定进行监督检查。三是对不正当竞争行为及其监督检查部门另做规定。如《招标投标法》第7条规定，对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。国务院规定，对招标投标过程中串通招投标等违法行为的监督执法，分别由有关行业行政主管部门负责。即工业(含内贸)、水利、交通、铁道、民航、信息

产业、建筑、进口机电设备采购项目等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由经贸、水利、交通、铁道、民航、信息产业、建设、外经贸等行政主管部门负责。再如《电信条例》对电信企业的强制交易、拒绝交易、虚假宣传、低于成本销售等不正当竞争行为，规定由国务院信息产业主管部门或者省、自治区、直辖市电信管理部门监督检查。

实践中的问题主要是，《反不正当竞争法》实施后，近几年相关法律法规的相继出台，特别是一些管制行业通过制定行政法规，对《反不正当竞争法》规定的不正当竞争行为及其监督检查部门另做规定，使一些行业通过立法脱离《反不正当竞争法》的调整，使得竞争执法主体越来越多，而且很多是行业主管部门负责执法，这种现象还有蔓延的趋势。据公平交易局2004年的一项调查，除工商行政管理部门作为主要竞争执法机关外，目前我国有权负责竞争执法的部门有十几家。

竞争执法主体的多元化、行业主管部门执法的体制，造成执法尺度、标准不一，执法公正性受到影响。从实际执法情况看，由于竞争执法经验、执法力量以及行业利益等原因，一些负有竞争监管职权的部门并没有真正开展竞争执法，出现权责脱节，监管缺位的问题。在公用企业等管制行业侵犯消费者权益的不正当竞争、限制竞争问题近年来一直是消费者投诉的热点问题。

三、其他国家反垄断法对公用企业等管制行业的适用原则及竞争执法机构和监管部门的关系

反垄断法在公用企业等管制行业的适用在其他国家经历了一个发展过程。上世纪70年代之前，西方发达国家的公用事业大多由国家经营和管制。然而，公用企业的经营状况并不尽如人意，公用企业滥用市场支配地位，企业效率低下，造成资源浪费，政府为维持公用企业的运行，要投入大量资金，财政负担重。政府经营和管制并未使公共福利最大化，自然垄断行业陷入两难境地。为了解决公用企业面临的问题，上世纪70年代中叶以来，以美国为先导的西方发达国家掀起了公用企业管制改革运动，并取得了许多积极成果。在各国对公用企业改革之前，各国反垄断法大多对自然垄断行业“一般豁免，例外适用”。但随着公用企业引入竞争机制，电信、邮政、电力、铁路等行业已成为市场竞争主体，必然遵循市场竞争的游戏规则。为此，各国反垄断法纷纷废止对这些行业的适用除外，对其实行“一般适用，例外豁免”，即只对这些行业的个别垄断行为实行有条件豁免。从其他国家反垄断执法机构处理的案件情况看，相当多的案件是自然垄断等管制行业滥用优势地位对用户强制交易或附加不合理条件案件，据介绍俄罗斯反垄断局处理的案件50％是自然垄断企业的违法案件。

在公用企业等管制行业，竞争执法机关和监管部门的监管职能存在交叉也是个世界性的问题。联合国贸发会议竞争和消费者政策机构的研究表明，竞争执法机关和监管部门的监管职能交叉的不好倾向，一是竞争执法机关过度地卷入管制行业的非竞争性问题，如经济和技术管制：二是监管部门广泛地干预竞争问题，例如管制行业的反竞争行为以及监管部门试图通过反竞争的法规等。例如，据2005年10月韩国报纸报道，韩国公平交易委员会当时在调查三个有线通讯公司在有线网络服务市场滥用支配地位的收费，这些公司已经被韩国电信委员会调查，韩国电信委员会认为对电信公司不公平行为的调查应该只属于特殊管制部门。韩国电信委员会和韩国公平交易委员会对同一行为进行调查，是一起典型的管制交叉。

由于缺少对管辖权的清楚划分，监管交叉不可避免地导致竞争执法机关和监管部门之间的冲突。这种冲突增加政府执法部门和受影响企业的成本。解决竞争执法机构与监管部门之间的冲突，一是在相关立法中划分各自的职责。如俄罗斯法律规定，在自然垄断行业(包括电力、天然气、电信、铁路、港口等)监管方面，自然垄断行业价格的制定由联邦价格制定局负责，自然垄断行业的限制竞争案件由联邦反垄断局负责。在证券、保险、银行等领域，发放许可证等市场准入方面的监管由相应的监管机构负责，证券、保险、银行等金融企业的限制竞争行为由反垄断机构负责，但要听取行业部门的意见。二是竞争执法机关与监管部门之间进行正式或非正式的合作与协调。例如。韩国公平交易委员会与韩国电信委员会签订合作协议，在电信领域，竞争问题主要由韩国公平交易委员会负责，电信行业的技术性事务由韩国电信委员会负责。制定只适用于电信行业的与竞争有关的指南时，韩国电信委员会应该事先与韩国公平交易委员会磋商。但涉及基础设施准入问题，电信服务法应该优先适用。

从国际经验看，在公用企业等管制行业，竞争执法机关和监管部门之间在促进竞争方面监管职责的划分，从不同的国家到不同的部门，都有不同的做法。概括起来，有四种做法：

1、竞争执法机关被授予管制行业所有的监管职责。这种做法的例子很少，如澳大利亚竞争和消费者委员会具有很多重要的经济和技术管制职责，包括管制基础设施行业的准入条件，竞争薄弱行业的价格管制，机场服务质量的管制等。

2、竞争执法机关对所有行业的竞争问题有管辖权，同时监管部门处理其他管制问题。绝大多数经济合作组织成员国都采取这种做法，如美国、德国、韩国、日本等。原则上，固定价格、划分市场等竞争问题，由竞争执法机关管辖。价格管制、许可、普遍服务义务等经济和技术管制由监管部门负责。但是，即使是采取这种做法的国家，在某些行业也有一些例外。如美国铁路运输企业的并购由铁路监管部门负责审批。

3、竞争执法机关与监管部门对管制行业的竞争问题共同具有管辖权。在全国的范围采用这种做法的例子很少，如英国。但是在采取上述第二种做法的国家中，有几个行业竞争执法机关与监管部门对竞争问题共同具有管辖权。例如，在韩国对电信和银行的并购审查，竞争执法机关与监管部门共同具有管辖权。在美国对电信、天然气、电力和银行的并购审查，竞争执法机关与监管部门共同具有管辖权。

4、监管部门具有对该行业竞争问题的排他管辖权。在全国的范围采用这种做法的例子很少，但是在采取上述第二种做法的国家中，有的监管部门对某些竞争问题具有排他管辖权。如美国运输委员会对该行业的并购审查具有排他管辖权。

总之，竞争执法机关与监管部门的关系，没有一个统一的模式。如前所述，两者之间的关系，从不同的国家到不同的行业，都有不同的做法。但是，发展的趋势是，竞争执法机关在管制行业的作用一直在上升，竞争问题一般主要由竞争执法机关负责。

四、完善我国反垄断法律制度。加强对公用企业限制竞争行为的反垄断规制

受全国人大的委托，从1994年国家工商总局与原国家经贸委共同负责《反垄断法》的起草，经过十多年各方面的努力工作，《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》已于2006年6月7日经国务院常务会议审议原则通过，提交全国人大常委会审议。2006年6月27日全国人

大常委会第二十二次会议对反垄断法草案进行了初审。

借鉴其他国家和地区反垄断立法的有益经验，从我国经济发展的实际需要出发，我国的反垄断法草案规定了禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中以及禁止滥用行政权力排除、限制竞争四大实体制度。在反垄断法的适用原则上，也是采用其他国家通行做法，即反垄断法适用于所有经济领域。在1993年我国刚刚起步建立社会主义市场经济体制时，制定的《反不正当竞争法》就将公用企业的限制竞争行为纳入了竞争法的调整范围，又经过十多年的经济体制改革，在公用企业等管制行业实行了打破垄断，引入竞争机制的改革，公用企业等管制行业已成为市场竞争主体，将其纳入反垄断法的调整范围是反垄断法应有之义。与《反不正当竞争法》相同。我国反垄断法采用低度立法原则，即不禁止公用企业及其他经营者具有市场支配地位本身，而禁止其滥用市场支配地位实施排除、限制竞争行为。在目前我国的经济生活中，垄断行业限制竞争行为和利用格式合同侵犯消费者权益行为仍比较严重，因此，对垄断行业限制竞争的监管仍是今后反垄断执法工作的重点之一。

如前所述，反垄断执法机构与监管部门的关系，没有一个统一的模式，从不同的国家到不同的行业，都有不同的做法。其一，反垄断法适用于所有的经济领域，原则上反垄断执法机构对所有经济领域的垄断行为都有管辖权。因此。首先反垄断执法机构依据反垄断法的规定，有权对管制行业的限制竞争行为进行监督检查。其二，不论出于何种原因设置了监管机构，竞争问题也不可能从其监管职能、事项中截然分离或独立出去。监管部门依据专门法的规定，或多或少地对所管制行业的竞争问题进行管辖。但是，从国内外的实践看，监管部门与所监管的企业有着密切的关系，监管部门往往更关注行业的发展、企业的利益，而忽视竞争问题和消费者的利益。有的监管部门的官员常常通过“旋转门”到所监管的企业任职，在监管中往往不去做令企业不快的事情。因此，从维护竞争和保护消费者的角度出发，不应排除反垄断执法机构对管制行业竞争问题的监管，在监管机构对本行业内的竞争问题拥有管辖权的同时，反垄断执法机构也对其拥有管辖权。

对于反垄断执法机构与监管部门的关系问题，我国反垄断法草案规定，对本法规定的垄断行为，有关法律、行政法规规定应当由有关部门或者监管机构调查处理的，依照其规定。有关部门或者监管机构应当将调查处理结果通报国务院反垄断委员会。有关部门或者监管机构对本法规定的垄断行为未调查处理的，反垄断执法机构可以调查处理。反垄断执法机构调查处理时，应当征求有关部门或者监管机构的意见。按照草案的规定，首先，反垄断执法机构对管制行业的垄断行为有管辖权。其一，对于专门法中对反垄断法规定的垄断行为有规定的，监管部门应当依据专门法的规定调查处理：监管部门未调查处理的，反垄断执法机构依据反垄断法的规定调查处理。其二，对于管制行业的垄断行为专门法没有规定的，反垄断执法机构依据反垄断法的规定调查处理。其次，反垄断执法机构与监管部门要加强协调与合作。草案规定，监管部门应当将对垄断行为的调查处理结果通报国务院反垄断委员会：反垄断执法机构在调查处理管制行业的垄断行为时，应当征求监管部门的意见。

从国内外的立法及实践情况看，反垄断执法机构与监管部门管制行业垄断行为监管权的划分，反垄断法主要是做原则规定，具体的规定主要体现在专门法中。为维护反垄断法律制度的统一性，在反垄断法后的立法中应注意避免专门法与反垄断法的冲突，专门法应侧重于对管制行业特殊的经济和技术问题的管制。