高校管理中法治的运用

随着改革开放的不断深入与我国社会主义市场经济的建立，我国原有的教育管理体制已经不再适应现代教育管理的需要，高等院校如何面对和适应新的发展机遇与挑战已成为亟待解决的问题。

高校作为我国高级人才的主要聚集地和产生地，能否做到依法、民主、有序地管理，直接关系到我国社会主义现代化建设的成败。特别是上世纪90年代中后期，学生诉高校的现象引起了社会的普遍而强烈的关注，由此反映在高校治理过程中的法律问题也暴露出来，本文将就高校如何做到“依法治校”展开论述。

一、高校法律地位的定位

高等学校是《民法通则》所规定的事业单位法人。这是高校在民法上的定位，在行政法上又如何来界定高校的法律地位呢？《高等教育法》第18条规定：“高等教育由高等学校和其他教育机构实施。”这就为高校的法律主体找到了法律依据，也就是说高校是经法律授权而享有了对学生的行政性质的管理职权。在这种管理关系中，高校扮演着“行政主体”的角色而学生则充当着“行政相对人”的身份。高等学校行使管理职权的行为，对与它处于不平等地位的师生来说，具有明显的单方性、强制性，具有确定力、约束力、执行力，符合行政权力的特征，是典型的行政行为。

二、“依法治校”的内涵

陈至立同志在全国教育法制工作会议上的报告《全面推进依法治教，开创21世纪教育振兴的新局面》中强调指出：“依法治校，就是要在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理，学校依法按照章程自主办学，依法接受监督的新格局。”这里提到“学校依法按章程自主办学”，那么其中的法和章程分别代表什么呢？这里的“法”应指与高校管理联系最为紧密的行政法，同时也包括一切有利于高校规范科学管理的法律法规；这里的章程主要是指教育主管部门制定的规章、高校内部制定管理规范等。

高校经过法律授权享有了教育行为的管理权，实质上就成为了行使行政职权的“行政主体”，就可以运用依法行政的原则来规范自己的行为努力做到“依法治校”。

三、高校依法治校面临的问题

就研究高校内部治理而言，近几年的研究成果主要集中在高校与学生的管理纠纷的救济问题上，而高校落实办学自外部法律环境问题还未引起足够的重视，高校依法治校还面临着诸多问题：

1.高校规章制度不够健全或者与法律法规相冲突。

2.权大于法、有法不依的现象时有发生。

3.学校管理中还存在依靠行政管理手段为主的现象。

4.民主与监督机制不够完善。

5.教职工的整体法律素质有待提高。

6.我国教育法制还不够健全，各项规章制度比较滞后，教育管理中还普遍存在着法制观念比较淡薄的问题。

要解决上述问题，就必须把依法行政的理念贯穿到高校管理的始终，使高校在其管理的范围内逐步实现法治。

四、依法行政在高校管理中的落实

要实现依法行政贯穿高校管理的始终，我们可以用“行政相对人”――主要是学生的权利实现来保证高校的依法行政，即“立法”中的实现、行使中的实现、救济中的实现三个方面。

1.“立法”中学生权利的实现：尊重学生权益规章制度的构建

首先，在“立法”观念上，长期以来，教育道德化是我们一贯的教育理念，在教育过程中，权力的设置和运用常常只受道德标准的衡量与限制，而缺乏法律的规范。我们应该看到，在依法治国的大环境下，学校与学生之间的关系已经不再是一种简单的管理者与被管理者之间的关系，而是一种对应的权利义务关系。因此，在规章制度制定时，首先考虑的不应当是如何使受教育者置于自己的管理之下，而应当是这样处置是否合法、是否会侵犯受教育者的权利，真正将受教育者作为一个平等的法律主体来对待，充分顾及到大学生的利益。这才是我们需要的一种符合时展要求、体现现代法治意识的教育理念。

其次，与行政法的制定相类似，行政主体在制定出台规范性文件之前，要广泛听取行政相对方的意见。否则，这种规范性文件就有可能沦为“恶法”而不被执行。具体到高校规章制度的制定而言，要吸纳广大学生的意见，就必须拓展文件制定过程中的学生参与渠道。也就是说，在文件的形成过程中，让大学生充分了解文件的内容和效力取向，使文件能够被更多的大学生所接受。正如美国法学家伯尔曼所言：“法律程序中的公众参与，乃是重新赋予法律以活力的重要途径，除非人们觉得，那是他们的法律，否则，他们不会尊重法律。”

2.高校具体管理行为中的“依法行政”和学生权利的实现

在具体的管理行为中，实现法治化的重中之重在于程序，甚至可以说实现了程序的法治也就实现了管理行为的法治。之所以如此重视程序，一方面是为了促使行使权力一方谨慎地作出行政行为，另一方面也为相对人在受到侵害前主动制约权力滥用提供制度保障。这种程序法治落实到高校的学生管理中，其具体要求有：

（1）送达与告知

高校在进行学生管理过程中，应将相关决定的及时送达和告知作为一项制度确立下来，确保学生的知情权不受侵犯。

（2）损益行政行为要说明理由

高校在作出某项对学生剥夺权利的行政行为时，必须在执行前向当事学生说明理由，这一方面确保了“先取证、后裁决”，从而防止了公共利益虚伪性，另一方面通过沟通达到的信息平等，也避免了学生的硬性接受。

（3）听证制度

听证制度作为一种“舶来品”，有其独特的优越性和先进性。它的功能是使相对人有权站在利害关系人的立场上，使自己的意见反映到行政主体的决策中去，使权力与权利相制衡。这尤其适用于具体教育行政行为中的处分行为，将听证作为处分的必经程序和生效要件，不仅充分保证了学生的知情权，而且使学生有了一个为自己辩护的机会，也使处分的决定人有了一个兼听则明的机会，能够有效避免“枉法裁判”。

3.学生权利救济中的法治：疏通权利主张渠道，保障学生合法权益

“有权利必有救济，无救济就无权利”，在自己的合法权利受到侵害时得到法律救济也是学生的一项基本权利。学生可以根据法律规定要求学校为其接受教育提供一定的条件，并有在受教育权利受到侵害时申请补偿和救济的要求权。因此，高校不仅要在规章制度中载明学生应享有的权利，还要提供实现权利的行政或司法途径，疏通学生权利主张的保障渠道。

当学生的权利受到侵害时，如何寻求补偿和救济？司法审查为规制学校权力、保障学生权益提供了有力的手段。《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第八款规定，“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提讼的其他行政案件。”它表明，高校的具体管理行为与受教育者之间产生的争议也未被排除在行政诉讼的受案的范围之外，学生权利有了通过司法程序获得保护的途径。对于高校内部行政权力的司法审查，在实践运用时可以保障学生的合法权益，也会促使高校管理者谨慎地行使权力，规范管理行为，自觉地按依法行政的原则办事。

高等学校依法治校是依法治国方略在高等教育领域的具体实施。依法治校不是以法治校，依法治校是目的不是手段，依法治校包含有法治精神的内容。依法治校中的法律关系主要是行政法律关系，因而我们要把依法行政的原则贯穿在高校管理的始终。但目前，有关高等教育的法律法规不能适应目前高等教育的实际，存在着缺位和滞后现象，就目前高校依法治校的现状看，人们的法治意识还有待提高。我们期待着高校依法行政的目标早日实现，通过更好地维护师生权益，促进高等教育发展。

参考文献：

[1]王利明.民商法研究[M].北京：中国人民大学出版社，1999：89.

[2]秦惠民：走入教育法的深处――论教育权的演变[M].北京：中国人民大学出版社，1998：203.

[3]最高人民法院公报.1999(4):139.

[4]王锋.“刘燕文诉北大案”的法律思考.法制日报，2000-01-06.

[5]肖金明.行政法治的逻辑[M].中国政法大学出版社，2004.

[6]吕武.论相对集中行政许可权.湖南农业大学学报(社会科学版)，2005(5).