城市管理与市民创业关系

近年来，在各级政府创业富民政策的号召和鼓励下，广大市民群众积极投身创业活动，推动了城市经济社会快速发展和城市化进程步伐的加快。但其中一部分从事设摊、开店的经营业主因其倚门设摊、违章占道经营等行为，导致脏乱现象比较严重，成为城市环境卫生管理工作的一块软肋。城市管理与市民创业的矛盾关系，在当前的形势下，有必要引起高度重视，并且采取有力措施加以解决。

当前的主要矛盾

矛盾之一：城市市民对市容环境规范、整洁、有序的要求与占道设摊、开店脏乱差影响市容的矛盾。一方面随着城市化进程的加快和市民生活水平的提高，大多数市民迫切需要一个规范、整洁、有序的市容环境。他们对市容环境的存在“十乱”现象（即：乱搭乱建、乱停乱放、乱贴乱画、乱摆乱卖、乱倾乱倒）和“脏乱差”现象意见很大，要求有关部门解决的呼声越来越高。另一方面，一部分市民在设摊开店的创业过程中受利益趋动为了招来顾客，就习惯性将商品摆到店外，甚至占道经营，还有一些商家，干脆就将人行道当作加工修理场所。占道设摊、开店行为影响城市正常秩序甚至成为脏乱差的根源之一。这对矛盾的存在带来以下的次要矛盾。

矛盾之二：城市管理部门的主动管理与市民创业者的被动管理的矛盾。对占道设摊、开店脏乱差行为进行管理整治，是政府的要求群众的呼声，也是职责所在。如果城管部门不对乱摆卖、乱停车、乱拉挂等违反秩序的行为进行有效管理，城市里可能到处是占道乱摆卖的无牌摊贩，交通也会变得一团糟，城市环境会受到污染，市民的健康和安全也受影响。但是管理整治过程中势必给市民创业者等行政相对人的利益带来一定影响，甚至在某个特定时间会使他们失去谋生手段，生活难以为继。因此，在管理与被管理的过程中矛盾时有激化，甚至发生粗暴执法和暴力阻挠执法现象。

采取的主要措施：疏堵结合加强整治管理。一是对违法占道经营、乱贴乱画、乱搭乱建、乱排乱放和车辆乱停放等影响市容市貌的行为进行集中整治。在整治步骤上，针对巨化生活区地处城乡结合部，道路等基础设施落后，环境人员复杂等现实情况，做到先整治流动摊贩再整治依门设摊、占道摆放，先整治严禁路段、严控路段再整治规范路段，巩固成果、分步推进。在整治范围及重点上，以巨化生活区南一道为中心整治区域，依次逐步延伸。二是又以人为本，本着“疏堵结合、以疏为主，标本兼治、治本为主”的原则，对市民创业者特别是贫困弱势群体按照“有证、有序、规范、整洁”的原则设立临时规范经营点，加强管理，提高标准，以方便市民，促进就业。三是建立路段管理责任制、市容管理市场化运作等长效管理机制，加强长效管理。

存在的问题

在处理矛盾的过程中，以下问题迫切需要加以解决。

市民设摊、开店的行为在一定程度上方便了市民、促进了就业，但由此引发的问题是不容勿视的。

1、倾占道路，影响交通安全。流动摊贩和市民设摊、开店主要在热闹路段、工厂门口、学校门口、小区门口等人群多的地方设摊，且摆摊时间又正是车流、人流高峰期，使道路更加拥挤，很容易引发交通事故。

2、污染环境，影响居民日常生活。流动摊贩没有固定的经营场所，沿街叫卖，噪音严重超标，油烟飞扬、污水横流、果皮和垃圾等遍地狼籍，严重污染了环境，居民意见很大。

3、坑蒙百姓，危害其身心健康。特别是流动摊贩所出售的商品虽价格低，但缺斤少两，以次充好，尤其是出售的食品往往未经检疫，从业人员没有健康证，卫生状况之差不言自明，为细菌疾病的传播提供了最佳途径，对市民的身体健康极为不利。更有一些“少数民族”流动摊贩竟然在景观路段席地设摊，兜售假冒伪劣的饰品、刀具等物，他们不仅态度蛮横，还对过路行人纠缠不清，强买强卖，严重侵犯了消费者的合法权益。

4、扰乱正常的经济秩序。流动摊贩不交税，无营业执照，所售商品往往是“三无”商品，且任意定价，严重扰乱了合法经营单位和个人的利益，为假冒伪劣者提供了市场，影响了经济社会健康发展。

5、浪费和破坏公共设施。占道设摊、开店行为占用了本应属于全社会的公共空间和道路，据报载，因占道等原因，一般城市道路的保用期已由过去的10年左右降低为3至5年。

6、严重影响城市形象和品味。随着城市建设步伐的不断加快，城市的基础设施越来越完善，城市环境越来越优美。但是占道设摊、开店行为使原本宽敞、整洁的街道、广场拥挤不堪、肮脏不堪，使城市魅力大打折扣。

原因分析

1、管理体制不顺，没有形成管理合力。城市管理需要多部门参与协作，并不仅仅是市容市貌管理部门的职责。然而事实上，在城市管理上没有一个统一的协调指挥机构，而且政府部门之间条块分割管理体制不顺。以柯山支队辖区巨化生活区为例，巨化生活区位于城乡结合部，城乡地域交叉、街乡行政管理交叉，既有街道、社区，也有行政村，还有企业管理的小区。由于管理体制不顺，这些单位“各自为政”，管理标准不一，有的地段相互交错，形成了管理盲区。如结合部的各行政村的营业用房普遍存在占道经营、乱搭乱建、乱堆乱放、餐饮油烟直排等问题。由于没有一个统一的协调指挥机构，面对市民设摊、开店等行为，往往只有市容市貌管理执法一个部门在行动，没有形成管理合力，执法效果明显降低。甚至由于考虑小团体利益，一些部门疏于管理，加重市容环境管理工作难度，如集贸市场周边的店面普遍存在乱搭乱建现象，报刊、亭占道经营，未取得营运证的“黑车”非法营运占道停放等，也给市容环境的整治管理工作带来被动。

2、规划建设欠合理。近年来，随着经济社会发展和城市化进程的加快，城区新区和改造区域规划建设加快进行，但其他区域由于管理体制不顺，重视程度不够等因素制约，规划建设滞后，住宅区、商贸区没有统一规划和设置，功能区不明显，住宅区、商贸区交错现象比较普遍。集贸市场建设滞后，布局不合理，方便群众就近购买日常生活用品的“市、场”等缺乏，沿街店面设置普遍偏小。那些从事加工行业的商户就沿街为市，或是占道为市，普遍存在店外占道经营、乱搭乱建和车辆乱停放现象，影响市容市貌和市民交通安全。

3、经济社会发展总体水平不高，就业等社会保障配套措施不力。流动摊贩的产生根源在于我国城市化进程的加快、国有企业改制等原因导致的劳动力富余，就业形势严峻的客观现实，是我国社会、经济还不够发达，经济社会发展总体水平不高的体现。据统计，衢州市目前年收入2500元以下的还有50万人，其中大部分是农民、下岗工人、无业人员等，属于弱势群体。他们及一些外来流动人员没有享有低保等社会保障，有的虽有享受但因家庭成员生病、读书等原因为生计所迫，不少人家庭生活比较困难。他们多数文化程度低、无技术、无资本，为了谋求生存空间或者渴求获得可观的经济收益，做无证流动商贩便成为其首选的谋利方式。为了逃避各种赋税，降低经营成本，谋取最大利润，扩大生存空间，多在街头就地设摊，流动经营。

同时，商贸区、集贸市场管理部门从自身利益出发，很少在合理的区域划出场地对流动摊点进行规范管理，即使有管理费用也比较高使其难以承受，一些经营户为少交管理费或逃避处罚，到处乱窜“打游击”，影响交通有碍市容。他们通常被人们视为弱势群体，每当执法人员依法管理时，极易引发群众不满情绪，群众或为其说情，甚至干扰、阻挠执法，更有部分别有用心的人趁机唆使不明人员混淆视听、制造混乱，严重阻碍了城管执法人员依法执法。

4、市民缺乏文明意识。与城市化进程步伐加快相比，城市市民受传统文化影响缺乏文明意识、整体素质有待提高。特别是一些市民面临着失地、失业、生活环境突然改变等各种问题，他们对传统居住地失去了依赖感，对新的环境难以适应。他们中的一部分人在心理上同情流动摊贩，容忍占道设摊、开店等对市容环境卫生的破坏行为，甚至而且自己也习惯于马路旁购物、随意乱扔果皮纸屑、乱倒垃圾，成为了环境的破坏者。

对策与建议

市民要生存，城市要管理，经济要发展，社会需稳定，面对不同的价值取向，很难作出简单的取舍。因此，要摆脱目前的城市管理与执法困境，必须对城市管理和市民设摊开店创业进行全方位的思考，更加理性地作出判断和选择，采取有效措施加以解决。

1、理顺管理体制，建立政府统一指挥多部门参与协作机制。

城市管理仅靠城市管理执法部门一已之力是难以管理好，也是不切实际的。要从“管好城市为人民”的高度，由政府领导挂帅，成立由规划、建设、管理（城管执法、公安、工商、卫生、交通）、街道办事处等多部门参与的专门委员会，建立完善城市规划管理和多部门联动执法机制，切实加强城市领导、指挥、协调、运作。如对有经营场所的创业者，工商、环保、公安、卫生等部门加强源头控制，在创业者开业前提前对其经营种类、作业场所等情况进行审核，对具备条件的经营户进行经营许可。对在居民区、学校等附近从事铝合金、石材加工，居民住宅楼从事餐饮、汽车清洗修理等扰民行业的经营户，不予经营许可。同时对经营户加强“门前三包”等制度落实的检查监督，对做得好的经营户采取办证等优惠政策，使其自觉落实好“门前三包”。综合行政执法部门日常督查，发现问题及时查处，一次提醒，二次警告，三次处罚，取消优惠政策。对于无店面的经营户，堵疏结合划出一定地域建立相对集中规范点，由工商、卫生部门发放临时经营、卫生许可证。

2、加强规划和建设。

加强城乡总体规划，制定控制性祥规，立足现有基础，本着节约原则，进行城中村、厂中村整体改造或者对影响市容的建筑、设施进行规划、建设和改造，加大市政、环卫等设施投入。从规划的层面上划行入市，根据经营种类建立专业化的市场，改变目前沿街均为店铺商品房的格局。在专业化的市场建设上，建议分居民区兴建市场，做到布局合理、分类建设，做到既能容纳商户，又能方便居民，改变住宅区、商贸区没有统一规划和设置，功能区不明显，住宅区、商贸区交错现象。

3、加强保障和规范管理。

在建立完善社会保障的基础上，相关部门，在合理的区域划出场地对流动摊点进行规范管理，使散落多处的无序经营户规范有序的进行经营，既节约的管理成本，又给城市下岗人员、外来民工、城郊无业等人员提供了就业机会，同时既方便群众之需，又避免其到处乱窜，影响交通有碍市容。应当本着“不影响交通、不影响市容、方便群众生活”的原则，结合居民小区的分布情况，由政府牵头协调有关部门选好场所兴建市场，就近引导零散、无序的流动摊点进入社区“统一规划定位，统一经营设施，统一摊点设置，统一经营时间，统一垃圾存放清理”，合法经营。

在此基础上由部门牵头分工合作，堵疏结合开展违法占道经营等影响市容环境的行为整治，建立完善“门前三包”、市容管理市场化运作、市容协管员等长效管理机制加强日常管理，将提高市容市貌长效管理水平。

4、广泛动员群众参与市容管理。

“人民城市人民管，管好城市为人民。”一个城市没有人民群众的支持参与，是管不了也是管不好的。各级政府部门要多种形式、多种层次地大力宣传相关的法规、政策，切实使广大市民增强文明意识和环境秩序意识，提高遵守城市管理法规的自觉性。要教育和引导市民创业者关心环境卫生，通过合适手段，鼓励外来人口参与环境卫生维护和管理。必须依法行政、依法管理的要求，加快城管立法，解决执法依据不足的问题，为城市管理创造良好的法律环境。运用说服教育、奖励、政策引导、合同等方式，依靠社区、街道组织及居民志愿者的支持，通过社会的广泛参与，形成人人关心、支持、参与市容市貌管理的良好氛围。