民营资本进入交通建设领域的问题和对策

[摘要] 交通支撑各项国民经济活动的开展，关乎人民基本生活。在交通建设中积极吸引和鼓励民营资本投资能够帮助解决国有资本不足、资金紧张等问题。本文从理论和现实两方面，分析了民营资本进入交通建设领域的依据和必要性，探寻影响民营资本投资交通建设领域的瓶颈问题，并根据实际，提出了交通建设领域吸引和鼓励民营资本的对策建议。

[关键词] 民营资本 交通建设 对策

[中图分类号] F512 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2012）03-0089-04

[作者简介] 林琳（1966—），广西南宁人，中国社会科学院可持续发展研究中心，经济学博士，研究方向：新能源经济学、市场经济理论。

作为各种社会资源流通的渠道和手段，交通建设在国民经济中发挥着重要的支持和保障的基础性作用，交通也是关系人民群众切身利益的重要民生问题。近些年来，我国交通建设水平快速提升，公路、轨道、航空、水运交通各方面发展迅速，交通建设领域需要更多的资金投入。目前，我国交通建设的投资主体是政府，国有资本在交通建设领域占据主导地位。在交通建设资金需求巨大，而财政资金有限的现实情况下，如何鼓励和引导大量民营资本投资，积极发挥民营资本在交通发展中的重要作用，是需要关注的重要课题。

一、民营资本进入交通建设领域的意义

作为支撑国民经济发展的基础，交通与人民生活的关系密切，一直以来都是我国重点发展和投资领域。据统计，“十五”期间，我国全社会累计完成交通建设投资21957亿元，年均增长18.7%，“十一五”期间，我国交通运输业投资超过4万亿元，成为投资的重要领域。现阶段，我国交通建设的投融资模式仍然是以政府投入为主，国有资本是我国交通建设的重要支持，然而，单一投资主体往往造成资金到位困难，项目建设周期长等问题，不利于交通建设水平的提升。与此同时，我国民营经济发展势头良好，民营资本在全社会经济发展的各方面发挥着举足轻重的作用，已表现出积极进入交通领域的良好态势。

（一）民营资本进入交通建设领域的理论依据

在经济学上，人们在生产和生活中所消费的各类物品可分为两类：私人产品和公共产品，公共产品具有非排他性和非竞争性。如果按是否同时具有非排他性和非竞争性，则可将公共产品分为纯公共产品与准公共产品。准公共产品是具有非竞争性和有限的非排他性的公共产品，介于纯公共产品和私人产品之间，受政府和市场双方影响，在一定条件下，可以由政府提供，也可以由市场提供，或者由两者联合提供。交通就是一种准公共产品，它既具有公共产品的属性，也兼具私人产品的部分特征。交通的这种准公共产品的特性使其成为政府和市场能够共同发挥作用的领域，民营资本能够在交通建设领域发挥其重要作用。而且公共产品理论提倡根据公共产品的不同属性和特征，安排公共产品的多元供给制度，从而使公共产品的需求与供给平衡。公共产品理论还认为，政府可通过多种组织形式，利用市场资源配置和私营部门的经营技术优势，来有效地生产准公共物品。因此，积极利用民营资本来大力发展交通建设，既满足了公平价值，也满足了效率价值①。另外，从战略意义上来讲，交通建设是经济发展、服务人民生活的必要前提。为了保证其规划的合理性，及其均等的利用机会，政府在交通建设中发挥了重要作用，但容易在实际中导致低效率和既得权利的产生，有可能带来投资资金的浪费和使用不当等问题，而且从效率意义上讲，交通建设需要大量资金投入，需要根据经济发展情况进行规划，引入市场机制有利于缓解政府财政的压力，合理利用民营资本，解决资金不足的问题。

（二）民营资本投资交通建设的必要性

1. 提升我国交通建设水平，促进民生改善的必然要求。现阶段，财政支出是支持交通建设的重要力量，为了满足社会公共开支的需求，政府财政背负巨大的支付压力，国家通过多渠道多方式筹集大量建设资金的同时，也形成了大量的债务，对今后我国交通事业的发展将产生不利影响。而同时我国有12万亿的民间资本被闲置，因而国家制定相应的政策措施，引导民营资本进入交通建设领域十分必要。民营资本投资交通建设，能够弥补政府财政投资力度不足，促使投资主体多元化，形成市场竞争，不断提高交通建设效率，快速提升我国交通建设水平。能够提供丰富的交通产品，来满足人们日益增长的交通需求，促进人民生活的改善。而且由于民营资本的投资者要承担风险，必然会积极运用新技术，采用先进的管理方法以降低投资和运营成本，为人们提供优质的交通产品和服务，有利于改善民生。

2. 促进政府职能转变，提高公共服务水平的有效手段。从我国经济发展历程来看，在计划经济体制下，我国交通建设是政府通过指令性计划和行政审批程序决定建设项目的投资规模、投资结构等，私人投资被完全排斥。改革开放以后，国家投资体制发生重大变化，事业型投资体制成为交通建设的主要投资模式，但政府财政仍是交通建设投资主体。长期以来，政府集交通建设的投资者、建设者和监督者身份于一身，造成投资效益低下、建设进程缓慢、监督管理力度不够等问题。引入民营资本进入交通建设，能够将民营资本与国有资本有效地连接起来，打破以往的垄断格局，将政府角色从交通建设的主导转变为建设的监督和管理者，政府的公共管理和服务的职能将更加突出。而且通过民间力量和政府的合作，提高了交通建设项目的投资效率和经济效益，能够为人们提供更为优质的交通服务，提升了公共服务水平。

二、影响民营资本投资于

交通建设领域的主要问题

1. 民营资本的投资与收益缺乏一定的制度保障。民营资本对投资交通建设领域表现出积极的热情，但实际上民营资本在交通建设领域投资难以快速扩张。究其原因，主要是目前还没有一整套的制度规定来对民营资本投资交通建设的条件、深度做出指导和规范。民营资本最为关心的是其投资于交通建设后财产的完整性和安全性，然而现实中，我国缺乏相应的法律规定，对民营资本的投资和收益缺乏制度保障，投资安全得不到法律保护。由于缺乏相关法律依据，民营资本在投资于交通建设领域过程中，如果遇到问题和纠纷就只好通过行政手段来解决，但行政方式不如法律制度的稳定性强，容易产生行政随意性和反复性等问题。一旦发生换届或领导变更等情况，以行政方式确定的政策承诺或者一些优惠措施就难以得到执行。在这种情况下，民营资本投入交通建设领域就没有安全感。因此，在对自身投资及预期收益不明确的情况下，民营资本对交通建设的投资态度是十分谨慎的。

2. 政府的随意管理行为可能导致民营资本预期投资收益的不确定。与国有资本投资以提供公益为目的不同，民营资本投资交通建设的目的是追求投资效益，出于对自身投资安全的考虑，民营资本必然要求主导或参与到交通建设项目的实际管理中来，然而实际中，民营资本在交通建设中的决策和管理能力十分有限。一种情况是，政府在交通建设项目的在建过程中和建成后营运中，都拥有较大权力，在交通项目建成后，民营资本的逐利性必然迫使投资者尽可能实现利润最大化，但由于民营资本的决策能力不强，政府往往通过自己的主导权力对现实中的人员、经费以及设施投资等方面进行越位管理，政府的这种无利益驱动的管理，必然会导致管理成本的增加，从而影响投资者预期收益。另一种情况是，政府对交通建设项目管理力度不到位，出台政策的随意性较大，实际中没有充分发挥其协调监督的管理职能，使民营资本投资收益大打折扣。

3. 管理者与经营者之间可能存在的目标矛盾使融资难度增加。民营资本进入交通建设领域后，民营资本与国有资本，民营投资者和政府之间已不是上下级关系，而是一种平等的合作关系，但合作双方所要达到的目标又是不一致的，必将使实际融资难度增加。政府作为管理者，其目的是通过提供交通产品和服务，来适应社会发展，满足人民需求，改善人民生活，公益性和公平性是政府管理的主要目标，因此，政府必然会提倡交通建设和经营的公益性质，忽视投资的经济效率。民营投资者作为经营者，在交通建设中注入民营资本的目的是获得预期收益，取得资本投资回报，效率性和经济性是民营资本投资经营的主要目标，因此，民营资本则会重视经济效益，而轻视交通产品和服务供给的公平性。这种目标矛盾的客观存在，不仅使政府对民营资本提出较多的公益性要求，也使民营资本对经济收益预期不乐观，增加了融资难度，使民营资本在交通建设领域望而却步。

三、新形势下吸引民营资本

投资交通建设的政策建议

1. 完善各项法规政策，保障投资于交通建设领域的民营资本的合法权益。法律法规是指导实际工作和行为的准则，为了吸引和鼓励民营资本投资，应积极为民营资本投资交通建设营造合理、公平的政策环境，保障民营资本合法权益。一方面，制定相关政策，明确投资建设范围。可以通过制定民营资本投资交通建设的明细目录，对投资的具体范围做出明确规定，不仅能够为民营资本指明投资方向，而且也避免了盲目投资，从而有效防止盲目投资所造成的建设浪费，使民营资本的投资活动有据可循。另一方面，建立健全相关法律法规，充分尊重民营资本的经营权益。政府在制定和实施投资准入制度、土地政策以及投资优惠政策等方面，应对民营资本和国有资本一视同仁，营造公平的竞争环境，应加强相关法规建设，在积极利用民营资本的同时，注重保护其合法权益。民营资本投资的目的在于获取相应收益，缺乏权益保障就无法真正调动民营资本的积极性，民营资本的投资收益获得合法保护，是其进行投资经营的前提。

2. 正确处理公益性和效益性的关系，确保民营资本成为改善民生的坚实力量。交通建设是国有资本和民营资本共同起作用的领域，这就涉及到处理两者关系的问题。从一个角度来看，实际上就是处理公益性和效益性之间的关系，首先，必须重视交通建设的公益性，作为准公共产品，交通关系人们的实际生活，只有保证交通产品和服务供给的公平性和公益性，才能够最大程度满足人们的需求，真正体现出发展交通事业的目的。其次，必须兼顾民营资本投资的效益性，民营资本以追求投资收益为前提，若失去必要的投资回报，民营资本也就失去了投资的动力，因此，在实际中，吸引和运用民营资本必须兼顾和保证其合法收益，发挥民营资本的积极性。最后，需要正确处理公益性和效益性之间的关系，以保证公益性为基础和根本，保证民营资本取得合法收益，也就是说，交通发展不能偏离公平、公益的目标，要满足民营资本的合法权益，这样才能够吸引和鼓励民营资本的投资，保证交通产品和服务的生产和供给，使民营资本真正成为满足人们交通需求，改善人民生活的重要力量。

3. 推进政府职能转变，实现政府对民营资本的合理化管理。在吸引民营资本投资交通建设的过程中，政府应积极转变自身工作职能，找准定位，转变对民营资本的管理方式和管理方法，努力突破民营资本投资中所面临的管理瓶颈。第一，积极发挥政府的服务职能，各级政府应切实转变观念，本着热心引导，合理监督，热心服务的宗旨，利用经济、行政以及法律手段，积极协调民营资本与政府之间、国有资本之间的关系，为民营资本投资交通建设提供政策、金融、市场等方面的协调和服务，引导民营资本投资健康良性发展。第二，实现政府有序、稳定管理，降低和减少政府管理的不确定性和随意性，保证并逐步增强民营资本在交通建设和经营中的决策权和话语权，真正体现出民营资本与国有资本的合作关系，而非上下级关系，理顺管理关系，实现政府对民营资本的合理化管理，保证竞争和合作机制的顺利进行，增强民营资本的投资信心。

4. 加快投融资体制改革，拓宽民营资本的融资渠道。通过进一步深化投融资体制改革，不断拓宽民营资本的融资渠道。第一，以国家政策为依托，鼓励银行把民营资本投资交通建设项目作为信贷工作的重要内容，并根据交通建设项目的特点，制定专门的资金管理办法和政策，加强对民营资本投资的支持力度，规范民营资本的投资行为，也可以在规范经营和监督管理的基础上，设立专门的民营金融机构，为民营资本投资交通建设提供可靠的资金来源。第二，通过国家的财政支持，对交通建设项目适当安排财政贴息，既可以缓解资金紧张问题，又能够引导民营资本的正确投资方向。第三，根据法律制度规定，设立各项专门基金，如投资风险基金，吸引社会上的大量闲散资金，为民营资本投资交通建设提供持续的资金来源。

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