我国公务员人事行政制度的改革

一、中国公务员的人事行政制度

人事行政制度是我国的一项核心制度，改革开放以后，我国的政治体制改革的着力点也是对传统人事的改革。十报告提出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。这体现了我们的政府管理要与时俱进，与国际接轨的客观要求。因此，“无论是制定政策、提供服务还是管理合同，有效政府的生命力都在于公务员的精明强干积极主动”。这也就是说，我们可以积极借鉴彼得原理和帕金森定律，不断完善我国的公务员管理制度。

第一，我国公务员制度取得的成果。

2006年1月1日正式实施《中华人民共和国公务员法》，自此开始，中国国家公务员制度正式建立。与此前施行了10多年的《国家公务员暂行条例》相比，公务员法在公务员的范围、权利与义务奖惩、任用和管理等方面，都有了比较完备的制度规范，明确把完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍作为机构改革目标的重要组成部分。总之，公务员制度的实施，使政府机关人事管理基本实现了由适应计划经济的管理体制转向社会主义市场经济新体制的历史性跨越。

第二，我国公务员制度存在的主要问题。

一是管理方式落后。目前我国的公务员评价与考核机制还不完善，集中表现在：⑴缺乏系统的理论支持和指导，实践中有一定的盲目性；⑵缺乏统一规则，如统一的工资管理体制和工资标准缺乏灵活性，政治系统难以吸纳急需、市场竞争激烈、价位高的特殊专业人才，职位决定工资、公式化的工资增长规则难以调动公务员的积极性和创造性；⑶绩效指标难确定，在考核制度上，缺乏客观量化的考核标准、科学的考核方法和专业化的考核人员，难以对公务员的工作能力和实际作出准确的评价；⑷绩效评估的多维度体系不够健全，实践中往往侧重于内部的考核，缺乏群众的评估，考核结果还不能做到既起激励作用，又能有力地约束低效率的行为。

二是激励机制不健全。由于公务员的终身制，阻碍了竞争机制发生作用。各国公务员制度都明确规定，公务员“无过错不受免职处分”保护公务员的权益，保证政府行政管理的连续性。但这也使公务员产生了“端着铁饭碗”的感觉，认为只要不犯大错，就可以一辈子干下去，久之，就产生了惰性，工作没有积极性，做一天和尚，撞一天钟。

二、人事行政组织的病相及其原因分析

第一，现代人事行政机关的组织病相及其原因分析。

帕金森指出：“‘所要完成的事情，其重要性和复杂性的增加与所要耗费的时间成正比’这一事实已经得到了广泛承认，但是，人们却很少注意它的广泛影响，特别是在公共行政领域方面。”实际上，官员数目和工作相互之间完全没有关系。帕金森定律概括为两条：其一是增加部属的法则，其二是增加工作量的法则。帕金森认为：下属的人数必须是两个或两个以上，这样才能使每个人都适当地处在一种担心别人晋升的状态之中。帕金森提出，当行政官员对他们自己的工作量感到过重时，对此问题所采取的措施是受动机规律引导的，即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手，”其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。这就是所谓的第一法则――增加部属的法则。

帕金森指出，由于职位上的工作量不变（或略微增大），而人员却大幅度地增加，这就决定了下属行政官员们必须互相合作地从事工作。对于以前只需要一两个人就可以做完的事情，如果分解之后，人为地增加了许多工作量，从而便需要由许多行政人员来共同分担。

帕金森认为，从本质上来看，机构臃肿的根源来自于组织机构上层中一位掌权者的“妒忌病”，这位二流水平的领导，想方设法使自己的部下成为三流水平的人，而三流水平的第二级领导也在努力地把自己的下级变成四流水平的人，如此类推，组织机构便认可了自身的平庸，也不再想与其他强的组织机构竞争。

帕金森定律（Parkinson’sLaw）下的人事行政组织病相：

一是行政首长喜欢增加用人，以显示出自己的权威。

二是机关年代越久，职员的素质将产生职高素低的现象，因为机关首长不喜欢用比自己才能高的人。

三是管理层沉淀着大量的闲职人员，组织呈现倒金字塔机构。

美国管理组织学家彼得与记者霍尔在1969年合作出版了《彼得原理》一书。该书的作者认为，不称职的是人类社会的一个普通现象，每个组织都充塞着不称职者。“在实行梯层等级组织中，组织的每一个成员都趋向于晋升到他所不能胜任的层级。”这个观点便成了组织理论中的“彼得原理”。彼得指出，帕金森揭示了科层组织中的人浮于事现象，但没有找到产生这一现象的根本原因，彼得认为组织效率低下的真正原因是不称职者的积聚，是因为等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。假如每个人都降一级，做力所能及的工作，就可能达到更大的工作效率。不称职不仅造成效率低下，而且使机构臃肿不可避免。作者指出，在政府机构这个庞大的相互制约的科层组织系列里，不称职者比比皆是，资本主义和社会主义国家都有冗员和不称职者积聚。彼得原理指出社会上各种组织体系均发现成员有能力不足的病相，也就是庸碌者多而人才少，才能不足而无法胜任工作，终至组织退化的现象。

彼得认为，有两种主要的方法可以使组织成员更快地被提升到其无力胜任的那一级职位上，这两种方法分别被称之为“拉”和“推”。在他看来，所谓“拉”的方法，就是指“组织成员通过与等级制度中其职位在其上面的一个人的血缘、婚姻或熟人关系”而得到提升；而“推”的方法则常常从组织成员对培训和全面的自我完善那种变态的兴趣中显示出来。 在彼得看来，“推”的作用被夸大了，因为在实际情况中，“推”的力量常常被“论资排辈”的反作用力所抵消；而相对来说，“拉”的方法受论资排辈的影响当然要小得多。

彼得原理下的人事行政组织病相：

一是人事任免与升迁多依靠恩惠关系。

二是首长与主管均乐于提拔奉献唯谨的下属

三是员工任职的过程中，才能递减现象，趋于不能胜任的工作。

概观以上理论，可以看出层级组织机构自发膨胀的“基因”源于一个不完善的人事任选制。彼得原理揭示了组织存在着金字塔上移的趋势，在等级制度的组织里每个人都崇尚爬到其能力所不及的阶层。而一旦不称职者占据组织中的领导岗位，那么一个臃肿的机构和过多的冗员便不可避免。由此观之，如何构筑一个合理的人事选拔制度，比起不断的陷入精简机构的怪圈更具有其现实的意义。

第二，人事行政组织病相的深沉原因分析。

当前人事行政组织改革中的职员下沉有一个结构性的困境，一如我国政府机构改革始终没有走出“三个循环”的怪圈：第一，机构和人员“精简――膨胀――再精简――再膨胀”，实际上是把机构改革看成单纯的机构和人员数量的增减；第二，机构“合并―分开―再合并―再分开”，实际上是把机构改革看成是机构的重组和分合：第三，权力“上收―下放―再上收―再下放”，实际上是以行政权力的上下移动来推动组织机构的变动。实践证明，这种改革模式不能从根本上解决问题。同样的难题，也摆在了人事行政机关的改革中，如何建立职员下沉的长效机制，如何避免这种“金字塔的上移”，笔者认为从管理学组织理论中我们可以得到一些启示。

首先，利益驱动是机关人员日趋膨胀的根本原因。“官本位”最深刻的社会根源只有在社会利益收入分配才能找到准确的答案。

其次，层级组织中“帕金森定律”的一般作用，官僚机构自我繁殖和持续膨胀的规律。官员补充下属人员而减轻自己的负担并提升自己的权威，下属彼此之间制造工作来做，由此层层仿效，人事组织机关中的人员注定增长。

其三，组织人事制度中非法制因素较重，人事制度不透明、暗箱操作，甚至个别人说了算的现象还存在。

三、人事行政组织病相的诊治

第一，整体解决路径：打破金字塔式的科层禁锢。

彼得原理实际上道破了所有阶层制度之谜。凡一切层级组织，如政府、行政、军事等各界，都受到彼得原理控制。人们不由自主地追求层级，是因为人总是倾向于向上，而组织提供的通道只是金字塔式的科层体制。这也不就不难理解，为什么有些领导单靠编出一些职务名称、多分些层级，就能把他们所需要的人笼络过来。因此，彼得原理所揭示出的无奈，根本原因不在于人们“向上爬”的本性，而在于传统金字塔式科层组织所提供的有限通道。

第二，局部解决路径：用制度发现人才，构建公正、透明的用人机制，实施人力资源管理。

一是根据职位要求定能力，根据能力选人才。首先，要对人力资源有很好的分类和定位。明确什么人在现在的职位上是胜任的且是有发展的；什么人在现有职位上不胜任但由于某些原因仍然可以“幸存”的。其次，要对不同能力的人，给予能够发挥其所长的工作和职位；培养、锻炼那些在现有职位上仍然有发展潜力的人；避免、淘汰那不能胜任职位而又占有职位的人。提升的标准要重视潜力而不仅仅是绩效，应当以能否胜任未来的岗位为标准。

二是不要把提升作为激励或业绩的唯一标准。比如，与职务的提升同样能够使人获得成就感的工资宽幅浮动制，也能够体现个人的业绩和贡献得到组织和社会的认可；同时，相互交叉重叠的工资，也可以减少盲目追求职务升迁而造成的浪费。

第三，细节解决路径：改革传统薪酬体系，施行宽带薪酬制。

在传统管理体制下，职务的晋升往往意味着工资的增加和利益的上升，因此许多人绞尽脑汁“往上爬”。在我国的行政组织中，传统的薪酬等级设计都是建立在严格的官僚等级基础之上的，薪酬往往是与一个人在一个组织中的行政地位和行政等级相匹配的。在这种薪酬体系的激励下，职员们受到的激励，就是不遗余力的“往上爬”，难有留在基层的动力。这种酬薪体系的弊端可以用宽带薪酬制度解决。

四、结语

笔者认为必须结合我国现实情况，以法律保障为基础，建立“公平、公正、公开”的人才选拔制度；积极推进机构改革，理顺条与块的关系、组织内部的各种职权关系；优化沟通渠道，使得信息传递更加准确、迅速；提高工作人员的素质与觉悟，真正做到“在其位谋其职”；顺应建立服务型政府的潮流，提高行政机关的服务观念。我们相信，只要找到症结、转变观念，从多方面入手，加大人事行政管理制度改革和监督制度的力度，就一定能够优化人事配置，建立健全优良的人事工作机制。

（作者单位：南京工业大学法政学院）