我国区域地方政府合作的困境探析

摘要：区域地方政府的合作随着区域一体化进程的加速而逐渐形成，但是我国区域地方政府在合作中还存在着诸多困境。本文总结了地方政府合作中的困境，认为地方保护主义、地方政府之间的消极竞争、合作机制缺失以及合作执行主体的利益倾向性是主要的问题。

关键词：地方政府 合作 困境

一、地方政府合作的困境

1、地方保护主义严重

地方保护主义是在改革开放的历史条件下，由计划经济向市场经济过渡，理顺中央与地方、条条与块块的关系时出现的。地方保护主义的来源可追溯到国际经济交往中的“保护主义”，也就是在国际贸易往来中利用关税、补贴或进口配额限制等方式，保护本国工业免受外国的竞争。有学者将地方保护主义定义为：“地方政府在由高度集权体制下的非利益主体向市场经济条件下的具有较大自主性的利益主体转化过程中，在处理全局利益与局部利益、长远利益与眼前利益的关系时，为了眼前利益和局部利益而损害长远利益和全局利益的错误倾向。”地方保护主义是一种地方本位主义，它支配着地方政府保护地方的政治利益和经济利益，对本地区的企业实施保护，限制非本地企业提供的商品或服务参与市场公平竞争，为本地区提供各种保护性的政策措施。也就是说，地方政府出于本地的利益，通过“红头文件”、“办公纪要”、“打招呼”、“设卡”、技术壁垒（通过质检部门等）和费率控制（收取各种费用）等行政规制手段和方式限制外地资源进入市场或限制本地资源流向外地。

根据国务院发展研究中心的调查数据的初步分析表明，二十多年来，地方保护严重程度呈逐步减轻之势，但地方保护仍以多种形式程度不同地存在着。究其原因，这是各地方政府和执法机关为保护局部利益牺牲法制统一、滥用权力的结果；各地方作为独立利益主体，受经济利益的不当驱使是地方主义产生的根源；现行立法、行政执法、司法审判等法律制度的不完善也是重要原因。

地方保护主义虽然主要追求地方经济利益的最大化，在一定程度上提高了本地企业的生存能力、优化了发展环境，同时适当修正了本地区市场中出现的市场失灵的现象，但是从长远或者从全局的角度上看，地方保护主义对经济与社会的可持续发展存在着许多消极影响，它的危害是全方位的。地方保护主义会使整个国民经济运行扭曲，无法实现社会资源的优化配置和生产要素的合理流动，造成不合理的产业结构以及社会资源的严重浪费，导致全国性的市场失灵，阻碍全国统一市场的形成，从长远看也是不利于提高企业竞争力的。18世纪的法国和西班牙就已经验证过，地方经济繁荣是一项公共物品，保护主义的长期效应是整个国家经济的衰败和没落。

2、地方政府之间消极竞争

地方政府竞争是指不具有行政隶属关系的地方政府为了促进本辖区的经济增长和社会发展，围绕各种有形和无形资源而在投资环境、法律制度、政府政策等方面开展的竞争。地方政府间竞争的核心，是围绕有形资源包括外部资金、技术、人力资本等生产要素以及无形资源包括制度环境、发展政策、公共服务等方面的竞争。

在地方政府竞争中，出于本辖区经济增长业绩、劳动力就业、税收等地方利益的考虑，地方政府有可能会在商品、资金、人才、服务或信息等流动和交易方面设置不利于行政归属不在本地区的企业或个人的规定，从而偏向与庇护本地区的生产者和消费者。从而演变为地方政府之间的消极竞争。

地方政府之间的竞争主要表现在税收和基础设施建设两方面。随着财政分权的进行和地方政府利益的日益突显，地方政府之间为了吸引资本和要素的流入，采用税收的形式展开了竞争。研究表明，20世纪80年代开始至90年代中后期，我国地方政府的竞争手段和形式主要是税收竞争。这是因为“地方政府作为组织税收收入的重要主体，却在税法和税收政策的实际执行中拥有广泛的自由裁量权。”各个地方政府为了吸引资本和要素的流入，纷纷在税收上面动足脑筋，出台各种税收优惠政策，竞相减免税，这既包含了有法律授权的制度内减免税，也包括了没有法律授权或者超越法律授权的制度外减免税，比如国务院批准的各类开发区和高新技术开发区的企业可以享受15%的企业所得税，但很多地区的开发区也自行规定了税收优惠政策。税收优惠政策的另一种替代形式是先征后返的形式，所谓先征后返就是地方政府将原本入库的税收收入，以奖励或者补贴的形式向特定纳税人予以返还。这在很大程度上鼓励了企业在该地区的投资，这也是地方政府争取资本要素的主要竞争形式之一。此外，为了吸引更多的资本要素来本地发展经济，地方政府会增加各种配套措施来降低资本流入本地区的各种成本以减少企业的投资成本。另一方面，我国地方政府重视基础设施建设，把基础设施建设竞争视为地方政府竞争的主要方面，这个不仅是因为基础设施建设对优化投资环境十分重要，而且它对拉动地方GDP增长也有显著的效果。

地方政府竞争是一把双刃剑，对区域一体化的影响是双重的，消极的竞争对区域一体化存在制约作用。地方政府作为相对独立的利益主体，在目前的竞争中逐步呈现出追逐利益的特征和短视的倾向，以地方利益最大化为总目标，许多地方政府之间的是无序竞争、过度竞争和恶性竞争。这些消极的地方政府之间的竞争不仅不利于区域的整体发展和共赢，而且会进一步拉大地区发展的差距，引发地区之间经济社会综合实力水平的严重失衡，不利于区域之间和谐，破坏区域良好的合作环境。我国是一个人口众多、地域辽阔、发展不平衡的发展中大国，各地区发展的环境和基础条件各不相同，那些优质的可流动生产要素将流向在竞争中处于优势地位的地方政府，而落后地区就成了优质可流动生产要素的输出地。从我国的现状来看，地区发展差距已经成为影响我国经济发展、政治稳定和社会和谐的最重要因素之一。倘若地方政府间的消极竞争行为得不到一定程度的遏制，势必将进一步扩大区域经济与社会发展的差距，甚至会危及社会稳定和国家的统一。

3、合作机制缺失

合作机制的缺失主要表现在两方面，一是合作监督机制不健全，二是激励与利益共享机制欠缺。监督机制不健全，在干部管理体制上存在上级对下级贯彻执行国家政策的情况缺乏行之有效的监督。在缺乏有效监督的情况下，各合作主体在各自地区的利益驱使下很难保证一定能够形成共同意志，往往会选择局部的利益而放弃整体的、全局的区域利益。这样就会给区域合作带来障碍。监督机制的缺乏主要体现在各合作主体比较注重市场竞争规则和政策的制定，而监督的执行则相对滞后。严格意义上的监督，是监督主体必须通过具体方式、手段和工作程序，也就是通过监督运行机制与监督客体发生关系，使监督得以有效、正常的实施，而如果制定的规则和制度不具体，不便于操作就很难达到监督的目的。一是搞形式主义，各种规章制度印发了，开会布置了，就等于落实了。满足于喊在口上，写在纸上，贴在墙上，只图形式而不讲求时效的工作方法，影响了监督机制的权威和时效。二是采用实用主义态度。对待监督制约的规定置若罔闻，我行我素，搞上有政策下有对策。三是对条例、准则、规定、制度贯彻执行情况监督检查力度不够。有些检查流于形式，不能解决实际问题。而有些监督制度、规定，尽管层层要求，但问题依然存在，甚至有愈演愈烈之势。

当前区域利益分配的机制，有“政府与市场兼有、科层制鲜明”的显著特征。具体而言，在参与主体上，以各级政府为主，而企业、居民、非营利组织较少；在手段途径上，以行政手段为主，而第三方协调、法律途径较少。同时，市场尽管是配置资源的重要途径，但仍然受到政府的较大干预；在协商形式上，有同级政府间的协商与协议，以及上级政府的调解与裁决；在协调效果上，上级政府的调解与裁决比同级间的协商更为有效率。这种“科层制鲜明”的协调机制，直接导致了两个弊端：一是企业、居民等区域利益相关者无法有效参与区域利益的分配，造成这些利益主体的诉求因表达不足而缺乏活力；二是上级政府成为利益分配的决定性因素，地方政府更愿意把精力投入到争取上级政府的“政策倾斜”而非区域事务之中。在区域合作中，如果发生利益从区域内的劣势一方流向优势一方，就会导致合作失败，合作各方的利益都将受到不同程度的损失，利益分配问题在很大程度上会影响合作的效果，甚至能决定合作的成败。

4、合作执行主体的利益倾向性

合作政策的执行主体是造成合作困境的关键因素之一。在地方政府合作执行的实际过程中，合作执行主体自身的态度、素质和能力等因素都会影响政策的实施和合作的效果。美国著名行政学家埃莉诺・奥斯特罗姆指出：“在每个群体中，都有不顾道德规范、一有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高以至于极守信用的人也会违反规范。因此，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。”利益是人们行为的根本动因和出发点。历史唯物主义向我们昭示：“人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益有关。”在政治环境中，个人会最大限度地追求某种个人利益，用经济学的术语来说就是，人们追求的是效用最大化，即便是在公共选择活动中，个人也首先是追求个人利益，只不过可能会比在私人市场活动中要隐蔽和复杂一些而已，但绝不是像传统政治学理论中所认为的那样，只追求公共利益而不考虑个人利益。政策的存在作为一种社会现象，并不是人们遵守或违反它的原因，人们之所以遵守政策或违反政策，是因为政策表现了一定的利益，利益在推动或抑制人们的行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。马克斯・韦伯曾指出：“获利的欲望、对营利、金钱的追求，一直存在于所有的人身上，“可以说，尘世中的一切国家、一切时代的所有人，不管其实现这种欲望的客观可能性如何，全都具有这种欲望。”

政策的执行者都是人，而作为“经济人”是不可避免地有着自身利益追求和行为倾向的，都会遵循经济人的规则，从自身条件和利益出发，决定对政府公务执行的方式。政策执行者在执行政策的过程中难以始终保持绝对的“价值中立”。当一项政策威胁到自身利益的时候，那么政策执行者于公于私都有可能抵制这项政策，因而使得该项政策很难顺利有效地得到执行。法国行政学家夏尔・德巴什认为，对于行政机构来说，“如果决策与它所期望的东西不相符合或在它看来是无法实施时，它将反对这种毫无活力的东西或者试图改变既定措施的内容。”作为政策执行主体，某些政府官员之所以不愿意去正确地执行某一项政策，通常就是为了一定的利益。而他们执行政策也是为了保护一定的利益，其中包括了自己的利益。在我国的一些行政活动中，政策执行者同时又是政策实施对象，这些作为政策对象的执行者，都有自己的特殊利益。而在多种利益交织在一起的情况下，特别是执行者感到在利益的追求中自己所拥有的能力和条件不足以达到目的时，就借助自己手中的权力，保护自身的利益，不顾及或很少顾及到整体利益，甚至是国家利益。因此，利益因素直接产生了政策执行偏离政策目标的各种行为。同时，政策本身的弹性空间为一些政策执行主体谋取自身利益创造了可乘之机。

参考文献：

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5、埃莉诺・奥斯特罗姆，《公共事务的治理之道》，上海三联书店出版社，2000年版

6、夏尔・德巴什，《行政科学》，上海译文出版社，2000年版

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8、马克斯・韦伯，《新教伦理与资本主义精神》中译本，三联书店，1987年版

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10、吴家庆、易曙光：《地方保护主义何以愈演愈烈》，《求是・内部文稿》，1995年第14期

作者简介：龚玮，1988年生，女，上海，华东政法大学 政治学与公共管理学院 行政管理专业 2011级硕士研究生 研究方向：府际关系。