地方政府公司化体制解析

摘 要:在经济发展的过程中,一些地方政府已经违背了它本应具有的职能,把自己变成一个追求利润最大化的经济实体,显现出公司化的倾向。集中表现为以追求经济增长,特别是财政收入为最高动力,GDP是其营业额,财政收入是其利润,“政绩”主要表现为“公司”领导群体的升迁,从而实现行政集团的福利最大化,而忽略了政府的社会责任。其直接后果是滋生公共权力的寻租和各种腐败现象,长远看来则破坏政府威信和社会管理体系,毁坏社会稳定的基础。因此,要从体制的层面深入分析这个问题,寻求破解途径。

关键词:地方政府;公司化;政绩;体制创新

中图分类号:D693.62 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)02-0077-05

政府在国家经济发展中的角色和作用,是政治经济学关注的核心问题之一。从最基本层面来判断,中国经济在改革开放以后经历的持续高速发展的过程,与各级地方政府在市场中发挥的重要作用是分不开的。但是在这个过程中,一些地方政府已经违背了它本应具有的职能,把自己变成一个追求利润最大化的经济实体,具有了公司的许多特征,显现出公司化的倾向。它集中表现为以追求经济增长,特别是财政收入为最高动力,GDP是这个公司的营业额,财政收入是这个公司的利润,其“政绩”主要表现为领导群体的升迁,从而实现行政集团的福利最大,而忽略了政府的社会责任。地方政府公司化在我国经济发展过程中发挥了一定的积极作用,但是它完全不同于西方一些发达国家在“政府再造运动”中提出的旨在提高政府运行效率的“公司型政府”理念,它直接促使了各种不和谐因素的出现。在当前构建健全的生产经济体制过程中,政府机构公司化是最大误区。公共权力如果也和竞争性行业一样完全市场化,是非常危险的。其直接后果是滋生公共权力的寻租和各种腐败现象,长远看来则破坏政府威信和社会管理体系,从根基上毁坏社会稳定的基础。因此,要从体制层面深入分析这个问题,寻求破解途径。

一、地方政府公司化的主要表现

政府经营城市。“经营城市”是近年来风靡全国的一个热词。在一些地方,政府除了将一些重要的房地产项目和公用事业经营权转卖给外商之外,所谓的经营城市,一个最直接的表现就是通过城市的房屋拆迁,炒作土地,提高商品房价格,达到增加政府财政收入的目的。它把政府几乎变成了直接参与经济活动的商业机构。在经营城市的过程中,效率被提到无以复加的高度,而公平则退居到幕后。

政府招商引资。地方政府组织参与招商,是当今中国社会的一大社会现象。最典型的特征,就是行政力量直接介入具体的经济活动,每个党政部门有任务,每名公务员有指标。许多地方规定,凡吃财政饭的人员必须承担招商引资任务,全民动员,全社会参与。

政府投资冲动。在当前的经济体制下,各级政府仍然在社会投资中占据着重要地位,投资驱动型的经济增长,笼统讲是城市化和重工业化的结果,但总的动力源还是掌握在各级地方政府手里。尤其在中央政府推出四万亿投资政策后,地方政府先后公布了投资计划。2008年四季度至2010年底,将会有18万亿的投资规模,是中央四万亿投资计划的4.5倍,是2007年全社会固定资产总投资13.7万亿元的1.3倍多,也大大超出了美国经济刺激方案的金额。

政府批租土地。伴随工业化和城市化的进程,大量的农业用地改变用途成为城镇建筑用地,这本无可厚非,但由于目前地方政府对土地一级市场高度垄断,集体农地转为非农建设用地只能通过政府征用。其中的博弈过程大体是:地方政府近乎无成本地从农民手中征地(农民获得土地补偿金仅占土地转让收入与增值收入的2%-3%,相当部分地区还不到2%)――以“市场价”批租给房地产开发商和各类工商企业,当然,其间不乏众多“有着特别背景”或“以钱开路”的人士又以低价甚至近乎无成本地从政府手中拿走土地,转身“倒卖”而大发横财。地方政府尤其是东部沿海地区“不菲”的土地收入主要有两个来源:一个是土地出让金,一个是土地直接和间接的税费收入。土地相关收入已经成为地方政府进行投资扩张的主要财力支撑。相当部分县、市用于基础设施投资的财政资金中,60%-70%来自土地出让金。完全可以说,“以地生财”已成为地方政府增加财力、筹集“政绩工程”建设资金、增加寻租机会的主渠道之一。

政府行政审批。市场化改革之后的政府行政审批制度,与计划经济时期的行政审批制度保持了相当大的连续性。随着市场经济的发展和各行各业的兴盛,政府管理的社会事务日益庞杂,审批涉及的范围越来越广。大到生产经营项目的审批、自然资源开采项目的审批、城市规划建设项目的审批、交通运输的审批、专营专卖特许的审批、进出口货物的审批、外商投资企业的审批、农业综合开发项目的审批、特种行业的审批,小到街头烟菜摊贩的审批等,基本涵盖了所有社会经济活动。这增加了行政成本和当事人的活动成本,既不符合公共行政的高效原则,也难以保证行政公平、公正。

二、地方政府公司化的严重危害

地方政府公司化导致与民众利益更加直接相关的公共服务、民生、文化职能“缺位”。随着经济转轨和社会转型,中国实现了发展阶段的历史性跨越,由生存型社会开始步入发展型社会。在此阶段,实现政府职能“以经济总量为主导”向“以基本公共服务均等化为重点”的转变具有现实性、迫切性,其中政府发展理念的变化最为重要。但公司化的地方政府重管理、轻服务,对扎实艰苦的服务性工作做不到位,对各种“形象工程”、“政绩工程”热情不减,政府单纯经济职能方面的“越位”,把过多的精力和资源用于微观经济行为,势必导致与民众利益更加直接相关的公共服务、民生、文化职能“缺位”。这就普遍出现了的组织社会学上的目标替代现象:自利性目标取代了公共目标,为政府目标工作演变为为自己工作,政治腐败由此泛滥。

地方政府公司化严重破坏市场经济秩序。一些政府部门及其工作人员对自己引进的项目特别呵护,但对被征用土地的农民的利益补偿、企业职工合法权益的保护、环境污染等问题往往重视不够甚至漠不关心,致使政府作为社会公正和社会安全的维护者、社会整体利益和长远利益的捍卫者以及社会利益冲突的平衡器的功能失灵。各地招商引资的力度越来越大,政府部门之间互挖墙脚,恶性竞争愈演愈烈。有的地方甚至一个政府内部的各部门之间都在搞恶性竞争,其结果是把大量的好处与利益让给了招来的商人,本地区得到更多的是虚名(GDP增长了),而遭遇实祸(农民失地、税收流失、环境污染等)。同时,由于政府对引进的项目实行优惠政策,在事实上对另一些市场主体形成了歧视,导致不公平竞争。表面化的市场竞争、市场机制是资源配制的主角,而实质上的行政权力支配权成为资源配置的指挥棒、直接参与者、直接交易者。看似企业成为市场的主角,实质上行政权力成为主体之间现实利益的直接分配者。这样,既破坏了市场经济自身的运行规律,又使整个社会不能全面协调、可持续发展。

地方政府公司化容易造成严重的浪费和产能过剩。投资是拉动增长最便捷的手段,因此地方政府通常会置本地经济资源特点于不顾,狂热投资于那些资本集中、见效快的产业,以期实现高速增长,为个人职务升迁积累政绩。由于“政府”作为资本的所有者,大范围地进行直接投资,赢利目标与非赢利目标、行政手段与经济手段、政府行为与市场行为混淆在一起,导致了一系列的弊端,与建设社会主义市场经济体制的要求存在很大的不适应。造成大量资金浪费,使我国市场供大于求的矛盾呈现加大的趋势,部分行业产能过剩的现象出现扩大。改革以来的几次宏观调控,都是因为基础设施规模过大,投资过多,超过了建设能力,关键原因是对政府投资的冲动没有约束。现行体制下形成的投资体制在社会主义市场经济体制环境中所表现的漏洞和弊端,已经影响了国民经济健康、稳定、快速发展,影响了经济增长的效益和效率。

地方政府公司化导致政府成为自我牟利的利益集团。行政管理机构的主要功能是保护收益权行使的有序性和各种各样交易活动的公正性。一旦行政管理这种功能的性质被企业化功能替代,作为势力最强大的行政管理集团不可避免的通过权力剥夺交易活动过程中的公正性来实现本身收益的最大化。最常见的是通过体制内运行的方式来增加各种收费。一些行政审批的目的或动机甚至已经不是在提供公共服务,而是为了自身创收,满足部门利益。更为重要的,各级政府都具有一定范围内国有资本的支配权,可以通过和企业家的合谋来侵占国有资产,使企业家的不当得利成为合法性收入,官员们借机获利。这是对劳动大众进行剥夺来实现财政收益的最大化,从而增加行政集团的福利最大化。由于这种剥夺性必然受到劳动大众的抗拒,结果只能走向部门垄断的加强,采取的改革行动必然是发挥其管制性、控制性即支配权上的一种形式,从而获得垄断收益来推动行政集团福利的最大化。

地方政府公司化引发了各种普遍的权力寻租行为。地方政府公司化,一个主要功能是保持和扩大政府在微观经济领域资源配置的权力。自从实行市场化改革,交易意识及行为模式迅速泛化并侵入政府行政管理。人们发现了权力的经济价值,于是在政府与相对人当事双方各自效用最大化的心理驱动下,权钱交易的寻租性腐败具有基于经济理性的逻辑必然性。政府干预经济的过程,从某种意义上讲就是权力介入经济的过程。在此过程中,就为经济利益主体运用权钱交换和借助政府权利因素谋求垄断利润,实现其最大利润目标的寻租活动提供了前提和基础。同时,官员们因这些活动享受了特殊利益,又会引发为争夺主管官员肥缺而发生的第二层次的寻租竞争,各个社会利益团体为争夺财政收入分配的第三层次的寻租之战。为了维持这一与生产性活动无关的逐利活动,社会资源被大量浪费,生产则日益恶化,政府严重失灵。此时政府手中的权力已经成为一种新型的倍具吸引力的资本,正严重影响着市场竞争的公平、收入分配的公正以及社会生产的效率。

三、地方政府公司化的原因分析

财政体制不完善。现行的财政税收体制源于1994年开始的分税制改革,财政采取“分灶吃饭”制度,中央和地方的利益分权逐步加快。分税制中划属地方政府的14个税种点多面广,税源分散,隐蔽性强,征收难度大,使地方财政收入增加的难度较大。但同时地方政府承担了社会保障、医疗和教育等大部分的支出责任,其中县、乡两级政府要共同提供庞大的公共服务,包括70%的预算内教育支出和55―60%的医疗支出;地级市和县级市要负担所有的失业保险,养老金和救济、中央减免农业税(除烟叶税外)、农业特产税,以及严格限制各种规费收入的政策,又使地方财政各种非预算外资金收入大幅减少,加重了地方财政收入增加的困难。据专家分析,在实行中央与地方的分税制后,中央的财政集中度达到50%,省市财政占30%,县乡财政仅占20%,而后者却需要供养67%的财政人口,留给地方的主要是建筑税和房地产税,现行的财政体制迫使地方政府靠土地生财。地方政府在财政分权体制中处于弱势地位,财权越来越小而事权越来越重,从而引发其作为一个“理性经济人”的一系列“自利”行为。加上拥有自然资源、土地以及对银行的初始行政权,使地方政府缺乏约束力。这对掌握着权力的地方政府来说也是投机获利的最佳时机,当这种借机获利成为普遍性后,必然导致政府部门分权的产业化经营,以及权力的设租、寻租行为的普遍性,而市场分割、地区封锁、行政逐利、重复建设、贪污腐化,只是其表现而已。可以说,正是由于中央和地方财产权利划分不明,现有的分权体制不合理,地方政府缺乏必要的发展资金,才导致一些城市的领导提出所谓经营城市的发展思路。如果不解决这些深层次的原因,今后将会有更多的城市领导人加入到经营城市的行列中去,通过不断的出售国有资产和拆迁房屋,炒作地皮,拉动当地GDP的增长。

干部提拔任用机制存在严重缺陷。我国的干部制度,事实上存在着自上而下的任命和半任命制。各级官员的权力来自于“上级组织”而非辖区内人民,所以他们要对“上级组织”负责。“上级组织”则要用适当方式对下级官员进行考核,以作为以后提拔任用干部的主要依据。从理论上讲,考核内容应包括地区经济增长、生态环境保护、发展社会事业、完善社会保障、维护社会稳定、缩小收入差距、提高自主创新能力等。其中,GDP增长率、税收增长率和就业率等增长比较容易评价,只要通过对相关指标的统计结果进行评价就可以完成,涉及的监督成本最低。相比之下,对生态环境保护等其他社会发展目标的监督则要困难得多,因为这些发展目标大多是隐性的,无法通过直接的统计数据进行评价,对它们的考核势必要涉及到大规模的实地调研和复杂的评估程序,从而导致较高的监督成本。有学者指出,从中央政府作为理性的委托人的角度来看,把地方GDP增长率、税收增长率和就业率等指标作为考核和奖惩地方官员的主要指标,无疑是监督成本最小的方式。所以,以增长为核心的干部考核体系在我国的干部考核体系中,一直以增速的高低作为政绩最直观的表现,在一定程度上决定了地方政府官员的升迁与否。地方政府作为人利用上级政府的信息劣势,采取机会主义对策,以经济增长的高指标来争取上级对自己的有利评价,这必然导致对社会的其他发展目标重视不够。增长速度低的地方政府往往承受着更大的压力,各级地方政府片面地将“发展”理解为“高速度”,盲目地将追求增长作为第一要务,是作为“理性经济人”最为理性的选择。

地方政府部门违法成本过低。由于缺乏严格的行政问责制度以及受各种复杂人为因素的影响,目前地方各级政府的违法成本低,守法成本高。地方政府具有强大的以非市场经济行为手段来应对中央宏观调控政策的内在激励,即使对于那些行政强制调控措施亦是如此,造成浪费资源,破坏环境等违法违规投资行为屡禁不止。即使是造成严重后果、备受群众关注的恶性事件,也往往是“高高举起,轻轻打下”。这类事件不管“上级组织”的主观意图如何,它给予各级地方政府官员的暗示是:只要是追求地方经济增长,采取恶劣一点的方式也无妨。

利益驱动造成干部执政理念的错位。以前追究问题干部的责任,总离不开思想意识层面。这是一种很表面化的认识。诚然,一些官员对政府职能和官员职责的定位存在“无知”,政府官员特别是负有领导责任的政府官员,应该熟记政府的基本职能,知道自己的职位权力能做什么和不能做什么。但是为数众多的地方官员其实什么都懂,其发展理念难以扭转,主要是利益因素。我们的改革是利益驱动型的改革。改革开放至今,官员都自觉不自觉的表现出在一定利益指导下的行为方式。官员在政治利益、地方利益、部门利益、个人利益的驱动下,即使明白自己的职能,也不会那样去做,这就导致官员的行为严重扭曲,地方政府公司化的问题积重难返。这个问题解决不好,后果会很严重。

四、破解地方政府公司化的对策途径

推进体制改革,规范行政权力。在权力运行上,应加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府和市场中介组织分开,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预,对权力关节点一定要进行控制,尽量减少公务员自行处理人、财、物等方面的权力。降低行政权力在官商交易中的含金量,逐步消解的环境和土壤。要认真把握地方政府发挥作用的边界,贯彻落实《行政许可法》,强化地方政府公务员公仆意识、法制意识、发展意识、创新意识、忧患意识,提高科学行政、民主行政、依法行政能力;要把转变地方政府职能和创新管理方式结合起来,进一步推行地方政府政务公开,民主决策,降低行政成本,增强政府效能和工作透明度,提升政府公信力。要牢固树立正确的政绩观,整治形式主义和虚报浮夸,不搞劳民伤财的形象工程、政绩工程,规范地方政府行政责任,加大监察处置力度,完善地方政府行政问责程序和运转机制。

进一步发展基层民主政治,让更多的群众能够广泛参与公共政策的制定。严格来说,公共资源的主人是人民,官员是受托管理者,因此地方的经营需要有官员与人民群众的的共同参与。老板式的经营城市和招商引资,之所以引起群众的不满,很多时候是少数领导干部的意图强加给普通干部和群众的结果。对于像土地征用、房屋拆迁、税收优惠、环境保护等政策性、法律性和程序性极强的决策,不少时候少数领导干部就可以拍着胸脯作出承诺,集体决策成了个人说了算。科学决策、民主决策、依法决策被搁置一边,他们的理由是特事特办、急事先办。项目不经过充分论证,不听取群众和专家的意见,不履行必要的程序,违规决策、失误决策,不尊重群众的权利,群众难以参与,失去有效监督的经营过程常常偏离公共利益。关系老百姓切身利益的重大事项,必须让老百姓能够充分表达意见。决策之前要充分与群众沟通协商。群众参与公共政策制定的权利、意见表达的权利、对于公共权力的选择权利和监督权利,如果得不到落实,作为官员的公仆就很有可能变成主人,成为垄断公共权力和公共资源的老板。我国浙江温岭的一些乡镇,以协商民主的方式,在城市建设等公共事务的决策中建立政府协调、专家与公众参与的机制,提高了决策的科学化、民主化和法制化的水平,防止了公共工程中常见的的腐败现象。这些成功的经验和做法,值得借鉴和推广。

改革政府预算制度,实现民主预算。如果预算还是政府自己编制,自己执行,政府官员追求GDP的预算投资冲动就是不可避免的,就不会自觉地把钱投放到改善民生上。近些年来,政府收入飞速增长,成倍的超过GDP的增幅,但居民的工资增幅则不大。2007年,在GDP的比重中,投资占40%以上,政府预算内和预算外收入达9万亿左右,几乎占GDP的35%以上,居民工资收入也就是25%左右,消费拉动GDP增长,在现有的GDP比例结构中,这几乎是不可能的。因此,要改变政府的投资冲动,就必须实现民主预算机制,钱该怎么花不能政府自己说了算。所谓民主预算,就是用公开、透明和科学的方式,来管理地方政府的“钱袋子”。一方面公众可以依法了解和掌握国家财政收支状况,全方位参与和监督财政收支情况;另一方面,依法有效管理和监督政府部门的权力。要实现真正的“民主预算”,至少需要做好三方面的工作:首先,民众要参与整个预算过程。在许多国家,包括预算进程、听证和审议、正式文件都必须向公众公开。所以,政府不妨与公众利益密切相关的预算直接交给公众讨论,哪些项目能上,哪些项目缓上或不上,项目建设需要多少资金,公众不仅有参与权,而且有决定权;项目编制通过后,如何实施,公众也可以提出意见。其次,形成三位一体的监督预算体制。除地方各级人大对政府预算进行监督外,公众也要对预算实施过程进行监督,譬如,工程进入施工阶段后,让公众监督工程质量和进度,监督工程的验收等;要利用第三只眼,加强媒体的强势监督,以强化预算资金使用情况的日常监督;与此同时,在新《预算法》的修订中,应规定问责机制,对各级政府的预算,进行“实质性审查”。其三,建立“结果导向型”的考核机制。在预算执行过程中,不仅要管好“钱袋子”的出口(投入尽量少的钱),更要评估预算的产出效率,只有建立一套“结果导向型”考核机制,才能倒逼资金的使用效益和效率。

完善地方政府绩效考评指标体系及考评机制。就民主政治的长远发展趋势来看,当人民真正拥有了恩格斯所说的对于辖区各级地方主政官员的“普选权”和罢免权时,他们就会尽己所能来全面地为辖区人民服务。“政绩”由群众说了算,就无需劳烦各级组织部门费心费力的评估了。就当前而言,还要进一步制定科学合理的政绩评价指标体系。目前,人们普遍对单纯以GDP为政绩考核主要指标的弊端加深了认识,特别是对只能看出经济产出总量的情况,却不能看到这背后的环境污染和生态破坏程度,以及社会事业发展和社会公正问题受到削弱表示担忧并提出质疑。在借鉴国外经验的基础上,有关部门强调加强生态环境指标的考核;有的专家学者主张弱化GDP指标,加强生态环境和社会发展指标的考核。从实践来看,有些地方政府已经开始探索新的考核指标体系,但非常不完善,还有很多问题需要解决。所以,应加快建立健全有效的地方政府政绩考核指标体系,对考评运行机制也要特别加以研究和完善。不仅要考核地方的经济标准,更要考核地方的社会、政治、文化、生态环境等指标;不仅要考核现实的发展状况,还要考核历史的发展过程。对于经济发展水平不同、地理位置不同、历史负担轻重不同、资源环境秉赋有差异的地区,要分类考核,不能用一个尺度要求所有的地区。考核中,不仅要充分听取机关干部和企业家的意见,更要充分听取普通百姓的意见,而且考核结果要与领导干部的提拔晋升结合起来。