地方政府公司化行为解析

摘要：作为“经济理性人”的地方政府，为追求自身利益最大化，在其公共行为中表现出强烈的公司化行为。这种行为背后固然有它特殊的体制动因和角色动因，但随着该行为的变本加厉，它给社会带来了诸多的负外部成本，如资源浪费，环境破坏，滋生权力寻租和腐败等问题。应通过归位地方政府的公共行为，以法律形式明晰中央和地方两级政府各自的职责权限，深化财税体制改革和现有的人事考核体制。

关键词：地方政府；公司化；负外部性

中图分类号：D693.62 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2011）10-0010-05

地方政府公司化，最初是用来解释20世纪80年代中国乡镇企业飞速发展的现象，同时揭示基层政府干预经济活动的主要内容和方式。其基本含义是指基层政府违背自己的公共管理职能，以具有鲜明公司化特征的行为将自己变成一个追求利益最大化的经济实体。集中表现为以追求经济增长，特别是财政收入为最高动力，GDP是这个公司的营业额，财政收入是这个公司的利润，其“政绩”主要表现为领导群体的升迁，从而实现行政集团的福利最大化，忽略了政府的社会责任。随着地方政府“理性人”程度的加深以及中国人事考核体制的不完善，这种公司化行为变本加厉。在经济基础薄弱、物质财富贫乏、社会建设任务繁重的背景下创造了中国经济长达三十多年的增长奇迹并将这种增长模式固化为与“华盛顿共识”并存的“北京共识①”理论的同时，地方政府这种行为给社会也带来了严重的负面效应，造成诸多社会成本。因而，从经济长远发展的角度考虑，必须理性地看待地方政府公司化行为，在警惕其带来危害的同时，更要促进地方政府职能归位以便充分发挥其在经济社会中的作用。

一、地方政府公司化行为表象

（一）经营城市

由地方政府主导的经营城市就是利用土地国有制度，征地拆迁，为财政谋取最大利益，同时给开发商分一杯羹，在利益博弈的同时改变城市面貌，其核心是土地出让金，实质是土地财政。简言之，政府经营城市就是借助其对地方土地资源的支配权，炒作地价和房价从而增加巨额财政收入。地方政府这种通过出售城市资源而获取资金收入的方式是被严重扭曲的城市经营行为（付晓东，2004）。在利益驱使下，地方政府将城市经营的目标和作用单一化，只追求经济实惠，忽视城市的社会与环境效益，完全违背了城市经营促进城市经济、社会和环境效益的综合优化与可持续发展的最初目的。城市经营最初旨在通过市场化手段对城市资产进行集聚、组合营运，以实现城市资源配置容量和效益的最大化、最优化，但事实上，在“经营城市”的过程中，地方政府更多地表现出类似于公司的个体行为，只强调政府这个部门作为一个独立的经济主体应有的利益诉求，将政府与人民的政治关系忽略殆尽，极大地侵害了城市公民的私有财产，致使城市发展的总体目标与政府部门具体经营城市公有资源的目标很难协调一致，并诱发公有资源在经济运作过程中滋长腐败。

（二）主导招商引资

政府主导型招商引资活动最为符合地方政府的绩效动机，为了在任期内增加政绩，为其人事考核增加砝码，地方政府大力引进招商引资项目。为此，有的地方政府加大了招商引资活动的规模和频率，有的采取了委托中介机构借力招商的办法，有的设立了招商引资奖励资金，有的出台了招商引资项目优惠政策，还有的制定了全员招商管理办法，尽可能地给单位每个人员都下达招商引资任务指标。但无论地方政府如何加大招商引资力度，有限的项目总投资需求总会导致不必要的投入浪费，加之招商引资绩效评估的指标设置不科学，很多地方仅仅将当年引进外资的总体规模和重大项目等指标列入每年一度的招商引资考核标准，却忽视了项目的质量导向，更缺乏对历年引资项目经济效益和社会效益的动态评估。在这一简单粗放的指标体系下，下级政府出于政绩考虑，极易产生短视效应，即只关注本届政府招商引资的数量和规模，导致评价和考核结果严重失真，影响招商引资的健康和可持续发展。

（三）名人争夺战

近几年，各地纷纷上演了名人争夺战，表面上看是为争夺文化遗产，捍卫地方文化，实质是一场经济之战，背后隐藏的是地方政府趋利性思维。在浮躁的发展心态和饥不择食的发展焦虑驱使下，地方政府一味地追求GDP，不惜变起“文化搭台，经济唱戏”戏法。争夺一个名人就能开发一项旅游业，为当地政府带来一笔财政收入，这是名人故里之争的利益驱动机制。地方政府想通过对“名人”这一经济品牌资源的占有达到“营销”品牌所在地方，从而获取资源占有权带来的收益，是一种典型的公司化行为。通过名人故里建立旅游景点有可能会带动当地旅游业发展，增加财政收入，但投入的成本也不容忽视。在争夺到一个名人后，各地方除了要以非常规方式圈出大量土地，动用巨额资金，建设核心文化设施外，还有后续一系列宣传支出，这些成本能否得到足额的收益补偿却不确定，事实上，这种投资短期内很难收回（吴传清，2010）。“向名人要GDP”显示出中国地方政府在发展地方经济过程中的“黔驴技穷”和“饥不择食”，政绩焦虑和发展渴望使他们在找不到科学的发展途径、陷入发展模式困境时不顾一切地把名人资源当做救命稻草，将文化深意和可持续发展抛在脑后。

二、地方政府公司化行为的动因

（一）经济体制转轨和财政体制改革使然

1. 经济体制转型时期地方政府行为模式的转变。中国的体制转型主要是从中央集权的计划经济体制转向社会主义市场经济体制的过程。经济体制的转型不是一蹴而就的，更不是一个自我演进的过程，它受到社会背景和历史变迁进程的制约，所以在政府主导下发挥后发优势，实施追赶型发展战略是这个过程的必然选择。始于1979年的分权化改革赋予了地方政府相对独立的利益，并强化了地方政府管理经济的职能，使得地方政府总是积极地根据自身利益和偏好来主动地影响市场而不是被动的接受，并在制定规范市场运行的制度性规则中起到了关键性的作用。作为一个整体，各级政府作为中央政府在地方的人，政治稳定和经济发展是评价他们政绩的主要指标，在有指令性计划的传统背景下，地方政府行为受到中央政府一系列规则约束，不可能很快从“裁判员”转变为“运动员”，因而行为公司化成为地方政府在市场化改革中均衡两个角色的最佳实现点。

2. 财政体制改革是地方政府行为公司化的催化剂。在20世纪80年代末被学界称之为“财政包干制”的财政体制下，各地方政府要按照合同承包基数向中央上缴一定的财政收入，并按照约定的速度逐年上升，其余的所有收入增量都留在省里，地方政府拥有了财政收入的“剩余索取权”。财政包干制的推行以及大量的国有企业下放到地方，对地方政府以及地方政府官员起到了经济激励作用。为了追求财政收入的最大化和提高财政支出的自由度，地方政府除了直接投资于实业外，还通过各种政策扶持或干预本地企业的发展，积极吸引外部稀缺资源或者防止本地稀缺资源的流出，这是一种典型的“公司财政模式”。1994年的分税制改革，使得政府事权层层下移，而财权和财力却层层上收，地方政府陷入严重财政收入不足、财政收支缺口不断扩大的窘境。面对这种尴尬局面，地方政府将视线转移到了完全归地方所有的土地出让金上，由此引发了所谓的“经营城市”现象。地方政府从“经营企业”向“经营城市”角色的转变又一次将地方政府官员推到了地区经济发展的前台，地方政府与地方经济一荣俱荣，一损俱损，地方政府行为公司化现象依然存在。

（二）地方政府的角色使然

1. 地方政府作为“经济人”。公共选择理论认为，政府也是理性人，他从事政治活动的目的是追求自身利益的最大化。1957年唐斯（Anthony Downs）在他的《民主的经济理论》一书中提出这样的假说：“民主政治中的政治家与经济中追求利润的企业家是类似的。为了实现他们的个人目的，他们制定他们相信能获得最多选票的政策，正像企业家生产能获得最多利润的产品一样。”经济人行为模式具有两个鲜明特征：利己性和理性。经济人根据所获得的全部信息做出使自己利益最大化的决定和行动。地方政府作为政府一体化市场里的主体，与市场中追求利润最大化和风险最小化的公司企业就“经济人”而言没有很大区别，具有追求自身效益最大化和政治风险最小化的动力，所以政府在政策行为过程中表现出公司化倾向有其本质动因。

2. 地方政府作为“政治人”。中国现行的政府人事考核体制塑造了地方政府的“政治人”角色。改革开放后，中国形成了“为增长而竞争”的地方政府竞争格局，在此格局下，各地方政府围绕着GDP增长展开了激烈的竞争，由此导致中国人事任免上的上级集权以及事实上基于GDP的考核体系，使得地方政府官员为了升迁不得不通过最大化GDP以追求“政绩”。在最大化GDP的过程中，地方政府更多地采取了公司化的方式，因为这种方式见效快，结果直观，更重要的是能转嫁本届政府责任。为急于追求本届政府政绩，各地方政府只注重建设项目数量和规模而忽略质量，只想立竿见影地看到政府行为结果，忽略建设项目质量遗留的问题只能在下一届政府时才凸显出来，那时却没有了责任主体。所以政府在政策行为过程中表现出公司化倾向有其后天动因。

3. 地方政府作为“人”角色。公司化行为是地方政府和中央政府在信息不对称条件下长期博弈的结果。由于政治活动的复杂性和多变性，地方政府作为中央政府在地方的人与中央政府之间长期处于信息不对称状态，为地方政府道德风险埋下了隐患。当地方政府和中央政府目标不一致甚至存在冲突时，地方政府会牺牲中央政府利益维护自身作为人的利益，利用信息不对称优势规避中央政府的监督和检查，减少自利行为的成本代价。在地方政府和中央政府这种特殊的委托―关系中，激励约束机制几乎失效，激励兼容机制得不到实质贯彻，所以，“人”角色下的地方政府公司化行为有其不可避免的条件激励。

三、地方政府公司化行为的负外部效应

（一）资源浪费和环境破坏

地方政府公司化行为给中国有限的资源和脆弱的环境带来了难以补救的损失。在资源浪费层面上：首先表现为地方政府土地财政发展模式对土地资源的过度消耗。中国城市建设用地总量由1978年的13 851平方公里增加到现在的82 725平方公里，已达到世界第一。城市人均建设用地已是133平方米，高于国家最高标准人均100平方米的33%、高于发达国家人均用地82.4平方米的61.41%、高于发展中国家人均用地83.3平方米的59.66%。中国单位GDP地耗更是惊人，GDP每增长1个百分点，消耗115.84万亩土地，高于日本6倍。其次是公共设施重复建设引致的资源浪费。为彰显政绩满足考核标准，各地区不惜重复建设公共设施项目。一些地区的港口、机场等区域性基础设施由于缺乏合理的组织，导致重复建设、功能趋同、效益低下。比如珠江三角洲、胶东半岛、辽东半岛机场设置过密，不仅机场本身的建设造成土地和投资的浪费，还带来了运营亏损，再如近年来大规模公路和铁路建设的低效益某种程度上也是一种资源浪费。在环境破坏层面上：中国的经济增长以资源环境为代价，这种资源环境生态破坏的代价占GDP的13.5%（成思危，2009）。长期以来，各地方以高能耗、高污染和对环境的高损害为代价片面追求GDP的高速增长，使得中国的能源消耗强度持续偏高，2010年，中国的能源消耗强度是美国的3倍、德国的5倍、日本的6倍。2011年，中国污染物排放已超过了环境承载力的2倍（沈国舫，2011），由于各地高涨的投资冲动，致使中国今后完成污染物减排任务仍然面临很大挑战。

（二）滋生权力寻租和腐败

公共选择理论的代表人物布坎南把寻租定义为：“那些本可以用于价值生产的资源被用于只不过是为了决定分配结果的竞争……寻租从总体上看没有配置价值，是一种纯粹的社会浪费。”寻租活动被称为人类社会的“负和博弈”，即一场就社会整体而言损失大于利得的竞赛，它不但造成寻租行为本身的资源非生产性消耗，而且通过引起经济扭曲而导致效率损失，这种效率损失被称为是“看不见的脚”踩住了“看不见的手”。首先，政府权力寻租具有必然性，只要有权力的存在，只要这种权力一旦失去制衡或制约，它必然会有寻租的要求。地方政府利用制度的漏洞双向寻租的过程首先造成了巨大的额外成本，扭曲了经济资源配置，阻止了更有效生产方式的实施；寻租行为本身白白耗费了社会的经济资源，使本来可以用于生产性活动的资源浪费在于社会无益的活动上；政府权力寻租还会引起其他层面上的寻租活动或避租活动。其次，布鲁斯・本森认为，政府的寻租性腐败会引起个人或团体既有产权的重新分配。当政府官员通过人为操作来重新分配产权时，会产生寻租空间造成市场主体交易成本的增加。最后，地方政府寻租性权力挤占了本应由市场机制发挥作用的空间，导致人为的经济衰退。

（三）积聚财务风险

组建政府投融资平台公司并把筹集到的资金运用于市政建设、公共事业等项目是地方政府行为公司化的一个直接表现。目前全国有8 000多个融资平台公司，其中县一级的融资平台4 000多个，平均每个县有3个平台公司。这些平台公司在推动地区城市化和工业化发展同时，助长了地方政府的财政机会主义②行为，积累了大量的地方隐形债务。据财政部财政科学研究所所长贾康估算，截至2009年5月末，中国地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%。这种风险具体有以下两种表现方式：一方面，地方政府组建的各投融资公司的资产负债率偏高，多数在70%以上。而在实际操作中，对于项目建设和资金使用的管理力度不够致使已有的资产远远不够偿还贷款资金，在地方政府无力偿还这些贷款的情况下，这种地方政府隐形债务会由各地方层层转移至中央政府，对中央财政构成巨大威胁。另一方面，政府融资平台公司对整个金融体系构成了巨大的威胁，这种威胁主要由商业银行风险向金融体系进行传导。截至2009年5月末，中国地方政府融资平台负债中有80%是通过银行信贷获得的资金，而银行呆坏账中的70%~80%是由地方政府担保或地方政府的背景公司无力偿还贷款所造成。由于银行业在中国金融体系中占据举足轻重的地位，商业银行运行健康与否直接关系金融体系的稳定，因而地方政府投融资平台对商业银行积聚的风险会直接传递到整个金融体系，威胁金融体系的稳定。

四、地方政府公共行为的归位

根据公共选择理论，地方政府是“经济理性人”，其追求自身利益最大化和政治风险最小化毋庸置疑，但在地方政府公司化行为背后隐藏的是地方政府错误的思维逻辑，认为其追求自身利益最大化必须以牺牲民众利益为代价。其实不然，通过归位地方政府的公共行为，地方政府和中央政府以及民众之间的博弈可以由零和博弈甚至负和博弈转变为共赢。

（一）以法律形式明晰中央政府与地方政府各自的职责权限划分

由于缺乏法律规范，中国中央与地方政府之间的权限划分带有很大的随意性、不规范性和不稳定性，不利于中央与地方关系的良性发展。因此，在合理划分中央政府与地方政府职权的基础上，使中央与地方政府关系规范化、法制化是中央与地方利益关系调整的重要方面，中央政府与地方政府应该在法治基础上形成新型的权利义务关系，只有对中央与地方的利益关系进行法律基础上的调控，才能保证中央与地方政府关系的相对稳定性，提高中央政府与地方政府关系调整的规范性，防止中央政府收权放权的盲目性、随意性和地方政府逾越冒犯的可能性。在通过法律形式明晰中央和地方政府各自职责权限的基础上，要保护地方政府在其辖区内的合理权益，使其发展地方经济的主动性与积极性始终得到充分发挥。中央政府要给予地方政府必要的经济自，为地方政府积极性的发挥创造基本动力。

（二）深化财税体制改革

纠正地方政府公司化行为需坚定不移地深化中国财税体制改革，赋予地方适当的税政管理权，培育地方支柱财源，增加各地方本级财政收入。改革的关键是中央与地方财权及事权的再分配问题。就事权再分配而言，需改变过去长达十几年的中央和地方事权与财权错位的状况，即由中央各部委规划地方要做的事、怎么做并就这些事情拨付资金。改革后应下放地方公共服务决策权，由地方政府根据本地区现实需要决定公共服务项目，按照服务的轻重缓急决定公共事务的时序安排，保障各地方政府在掌握本地区各种现实需求的条件下，力所能及地为本地区提供公共服务，加强政府与民众交流，强化官民之间的信任关系。财权的再分配核心是财税再分配，应将一些税基基点和征收幅度权力下放给地方政府，并因地调整。增加一般性转移支付，这种转移支付解决的是一般人均收入差距问题，目的在于缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化，有助于减缓中国收入差距矛盾，同时减少专项转移支付，保证中央的财权不受威胁。

（三）改革现有的人事考核体制

改革中国一味追求经济增长，以纯粹GDP和财政收入的高低论政绩的地方政府绩效考核标准，这种标准未能处理好经济建设与社会发展和环境保护的关系，有些地方甚至以“形象工程”“政绩工程”作为重要考核指标，这是一种非常不合理、不健康的绩效管理导向。目前较为流行的绿色GDP绩效考核指标更符合经济和社会的和谐发展，值得我们借鉴，他是指剔除了自然资产损失之后所能创造的真正的国民财富的总量指标。绿色GDP的计算公式为：绿色GDP=GDP-自然资源损耗和环境退化损失-资源、环境恢复费用开支-环境损害预防费用支出-由于非优化利用资源而进行调整计算的部分（谭颖，黄泓杰，2010）。绿色GDP指标是结合了政府绩效的环境考核指标，它是经济增长与社会发展和环境保护相和谐的指标体系，不仅能综合反映地区经济活动的成果，还能系统地反映政府运作的经济性、效率性和效果性。绿色GDP核算是符合工业经济时代向知识经济时代转轨的当代经济发展特征，要引导地方政府改变公司化思想模式，增强环境资源保护意识，自觉地走可持续发展道路，就必须将经济利益、社会利益和环境利益三者的协调发展作为政府绩效考核的评价指标。

注释：

①北京共识是西方学者对中国经济体制改革模式的总结，指中国没有完全照搬美国自由主义学派的经济全球化和经济自由化的观点，而是在政府主导下进行经济体制改革，并取得巨大成功。

②世界银行高级经济学家汉诺（Hana）1998年在“或有政府债务：藏于财政稳定性背后的风险”一文中提出了“财政机会主义”概念。她认为，政策制定者在短的政治任期内面临“财政赤字”等约束条件时，往往有通过预算外政策过度累积或有财政风险的偏好，以便隐藏政策成本。

参考文献：

［1］黄佩华.中国:国家发展与地方财政［M］.北京：中信出版社，2003.

［2］张雷宝.地方政府公共投资效率研究［M］.北京：中国财政经济出版社，2005.

［3］殷洁，张京祥，罗小龙.转型期的中国城市发展与地方政府企业化［J］.城市问题，2006，（4）.

［4］罗纳德・J・奥克森.治理地方公共经济［M］.北京：北京大学出版社，2005.

［5］李庆钧.政府行为的经济化与政府职能定位［J］．理论界，2006，（7）．

［6］张跃，朱芳草.探索可持续发展的新思路――地方政府短期行为和地方保护主义社会福利损失的一个模型分析［J］.河北经贸大学学报，2010，（2）.

［7］赵树凯.农村发展与基层政府公司化［J］.中国发展观察，2006，（10）.

［8］徐文付，唐宝富.地方政府行为企业化的角色分析［J］.江海学刊，2000，（2）.

［9］谭颖，黄泓杰.我国绿色GDP核算中存在的问题与对策探讨［J］.中国集体经济，2010，（15）.

［10］刘华.中国地方政府职能的理性归位［J］.武汉大学学报，2009，（4）.

［11］封北麟.地方政府投融资平台的财政风险研究［J］.金融与经济，2010，（2）.