对劳动保障和谐监察模式的认识与思考

摘 要:和谐监察模式是一般监察模式的演化体,基本框架内容可以概括为:“六个模块程序结构”、“三个协同配合”、“一个本质性目标”。和谐监察模式在局部区域的成功实践证明其具有典型示范意义。应完善立法,重新修订现有劳动法律法规,制订监察程序规则,加速和谐监察模式在全国的确立和推广。

关键词:劳动保障监察;一般监察模式;和谐监察模式

中图分类号:D922.592 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)02-0072-05

劳动保障监察在维护劳动者及用人单位合法权益、维护劳动关系及社会的和谐稳定方面发挥着重要作用。但在监察实务中,采取何种监察模式实现这一目的,其过程和结果却可能大不相同。虽然我国现行的劳动保障一般监察模式曾发挥了极其重要的行政和社会功能,但随着经济形势迅猛发展以及和谐社会建设的新要求,却遭遇到无法逾越的现实瓶颈。以江苏为代表的具有区域特色的劳动保障和谐监察模式悄然兴起并逐步演进,大大促进了劳动保障监察功能目标的整体提升,对于全国劳动及社会保障领域的行政监察执法有借鉴意义。

一、劳动保障一般监察模式的形成与现实瓶颈

1.我国劳动保障一般监察模式的形成与发展

我们把现在全国范围运行使用的劳动保障监察模式称为劳动保障一般监察模式(下称一般监察模式),是主要依据于劳动法、劳动保障监察条例以及劳动部“关于实施《劳动保障监察条例》若干规定”等规章中制定的劳动保障监察执法各项程序、制度、规则、规定的有机总和。按照目前学界对我国劳动监察制度建立的主流观点,真正意义上对劳动者权益保护的劳动监察,始于1993年劳动部为建立社会主义市场经济体制的需要而了《劳动监察规定》,1994年《中华人民共和国劳动法》的公布促成了劳动监察制度在我国各地的普遍建立。2004年11月1日,国务院第423号令颁布《劳动保障监察条例》(下称《条例》),对劳动保障监察的适用范围、职责义务、监察事项、案件管辖、方式程序、法律责任等方面均作了明确规定,对劳动保障监察的基本样式也作出了具体规定。同年,劳动和社会保障部第25号令颁布《关于实施的若干规定》(下称“第25号令”),为深入实施劳动保障监察条例,规范劳动保障监察行为提供了规范性依据。至此可以认为,适合全国范围的“一般监察模式”框架初步形成。[1]

一般监察模式经过几年来的运行适用和实践发展,其基本构成可以概括为,“五个基本监察样式、四个基本程序、一个基本目标”。“五个基本监察样式”,一是日常巡视检查,二是“劳动保障书面审查”,三是接受举报投诉,四是专项执法检查,五是联合监察检查。“四个基本程序”,包括一个主程序①登记立案②调查取证③处理④行政处罚事先告知书⑤制作处罚决定书⑥送达,一个“第25号令”第三十二条规定的简易程序和分别以《劳动行政处罚听证程序规定》和《劳动和社会保障行政复议办法》为依托的听证、行政复议二个附程序。一个基本目标即贯彻实施劳动保障法律、法规和规章,规范劳动保障监察工作,维护劳动者的合法权益。[2]

2.现实瓶颈:当前形势下,一般监察模式立法缺陷和实践困惑

《条例》的实施及相关配套立法相继问世,劳动保障监察工作取得了显著成效,已经成为劳动者维权和推进社会保障事业的主要手段之一。但是,相对新时期劳动关系的现状,和构建和谐社会、实现“以人为本”的时代新要求,一般监察执法模式凸显以下不足:

首先,劳动保障监察法律地位不高,与劳动法不配套,导致一般监察模式缺乏必要的法律保障。一是《条例》立法层次低,一般监察模式操作运行缺乏必要的行政强制手段,监察行政处罚决定面临执行难,致使国家法律和监察执法的权威和公信力经常遭到践踏,影响了社会稳定。二是《条例》关于法律责任的规定总体过轻,过低的罚款额度和违法成本,导致用人单位“一查就改,过后再犯”的违法行为屡查不止,不足以震慑存在严重违法行为的用人单位。[3]

其次,地方政府干扰劳动保障监察的问题依然严重,对监察执法变相缴械。一些地区的领导对发展经济同维护职工权益之间的关系缺乏正确的认识,重招商引资,轻执法检查,错误地将劳动保障监察同改善投资环境对立起来,以不同方式对正常开展的劳动保障监察活动进行干预和影响。

再次,《条例》所规定的劳动保障监察程序和一般监察模式过于简单粗糙,各部门对劳动保障监察执法充满了不和谐的声音。用人单位和劳动保障监察部门之间形成猫鼠关系。很多部门对执法监察不理解,劳动部门内部也有困惑矛盾,就业管理部门千方百计鼓励创业就业,劳动保障监察部门也是本着维护劳动者权利的目的开展监察,却毫不留情地对吸纳下岗失业人员的用人单位实施处罚甚至罚垮,新的失业问题卷土重来,致使各界对劳动保障监察的社会效果褒贬不一,不和谐的声音无处不在。

最后,劳动保障监察案件连年激增,用一般监察模式维权维稳难负重任。根据《劳动和社会保障事业发展统计公报》资料数据显示,2006年,在全国范围内调查处理举报投诉案件39.9万件,查处各类劳动保障违法案件40万件。而2008年,在全国范围内调查处理举报投诉案件48.1万件,查处各类劳动保障违法案件48.3万件。连年激增的投诉举报案件迫使劳动保障监察部门疲于应付,运用一般监察模式处理案件维权维稳,现有的监察力量难负重任。

二、劳动保障和谐监察模式的基本框架

劳动保障监察作为国家一种公权力和行政监察手段,应在妥善化解劳动关系领域的各种矛盾、维护劳动者合法权益、维护用人单位合法权益、维护劳动关系的和谐稳定、维护社会稳定(“四维护”)方面发挥重要作用,为劳动关系和谐和整个社会和谐构建提供助力。近年来,以江苏为代表的一些东部省市,在劳动保障监察实践中,以原一般监察模式为基础,糅合了和谐社会“以人为本”重要理念,创新建立起了新的监察工作模式,我们称之为劳动保障和谐监察模式。网络资料以及《江苏省劳动保障监察信息》2007年-2009年各期显示,这套和谐监察工作模式萌芽于镇江市京口区,成熟在江苏省各地区城市,得到山东、内蒙等省份的认同采纳。

所谓劳动保障和谐监察模式(下称“和谐监察模式”),是在一般监察模式的基础上经过演进、创新所形成的适合区域经济社会发展的新型劳动保障监察模式。从属性上看,它是对一般监察模式的改进和改良;从技术规范上说,它对实体法规和程序法规的集合强度超过一般监察模式;从内容上看,它是对一般监察模式的丰富和发展,涵盖的内容包括了地方政府制定的劳动保障监察各种规则和制度及其要素关系;从劳动保障监察执法的目标效果上看,和谐监察模式是对一般监察模式的修正和纠偏。

和谐监察模式的基本框架内容可以概括为:“六个模块程序结构”、“三个协同配合”和以“可维护”为内容的“一个本质性目标”。

1.从单一的劳动保障监察程序性规定逐步扩展形成“六大程序性模块结构”

巡查监察程序模块。主要在一般监察模式规定的基本监察样式的基础上,各地通过下发各种文件,制定行政性措施,督促加强监管服务,超前动作,强化案前预防监控功能。

举报投诉程序模块。(1)实行举报投诉预处理制度。劳动者对于用人单位涉嫌违反劳动保障法律法规的投诉举报和维权,不受管辖的限制可以就近或投诉电话进行。(2)对投诉举报实行低门槛准入制度。(3)改善举报投诉接待服务。

案件立案受理程序模块。(1)推行劳动保障监察部门承诺制度和劳动监察员执法行为规范。(2)严格立案审批制度程序。(3)实行主办监察员制度和错案追究制度。

案件调查处理程序模块。(1)规范《劳动保障监察调查询问书》的适用与下达。(2)推进“自行和解”、“改正不纠”等和谐调处监察机制,鼓励和默许投诉人和用人单位之间达成和解方案;允许用人单位自行调处纠纷,尽最大空间化解、钝化劳资矛盾纠纷。(3)实行《劳动保障监察建议书》制度。对检查、巡查、调查中发现的问题,下达《劳动保障监察建议书》,给予积极的行政指导服务,督促用人单位自行纠正劳动保障管理方面的违法行为和不规范行为,提前化解劳资矛盾,提前预防劳动纠纷。

案件处罚告知前置模块。(1)实行“五个一”工作法。发一份限期整改指令书;再打一次说服催办电话;写一份催办信函;再一次集体研究案情;下一份行政处罚告知书,凸显“人性化”执法特点。(2)实行查处分离制度。落实行政处罚法,对劳动保障监察执法活动中实行查处分离制约,加强了劳动保障监察机构的内部监督,也防止了行政监察执法人员和滥用权力。

下达“劳动保障行政处罚决定”程序模块。(1)按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、权责统一”的基本要求,对劳动保障监察自由裁量权进行规范,实行按比例处罚原则。[4](2)对《劳动保障行政处罚决定书》进行改革。推行使用“说理式法律文书”、“说法式法律文书”和“法理式法律文书”。通过说理、释法、答疑,告知行政相对人应有权利,使其心悦诚服,从中接受法制教育。(3)坚持“三不罚”政策。实行“首犯不罚”、“轻犯不罚”和“整改到位不罚”。加强劳动保障法律、法规和政策的宣传与培训,努力减少降低企业因不掌握法律而产生的违法用工成本。(4)实行处罚公示制度。对处罚单位公开名单进行公示,对严重违反劳动保障法律法规的用人单位处罚实行媒体曝光。

2.从单兵孤进的劳动监察执法逐步形成以“三个协同配合”为主的监察执法合力

突破以往劳动保障部门一家单兵孤进监察执法的做法,以一套“三个协同配合”为主的监察执法模式拓展强化了和谐监察执法的程序空间,使监察执法效力有了左右支撑而大幅度增强。一在行政复议、行政诉讼、听证、申请执行等程序模块上与法制局、法院等部门的协同配合;二与工商、公安、工会、土地、卫生、建设等职能部门的协同配合;三是劳动保障部门内部横向以及纵向的协同配合。因为在和谐监察模式下投诉举报案件激增,向下指令管辖案件和移送管辖案件也随之增多,因之产生的纵横交错的协同配合责任日趋加重。

3.从单边维权的程序性监察执法模式逐步演变形成“四维护”混合集成型监察执法模式

从立法理念看,现行的劳动保障法律法规大都具有单向保护性。从法理上看,一般监察模式只是由单纯的程序性规范构成。和谐监察模式强调充分协调监察执法过程中的各方利益,处理好经济发展过程中的各种矛盾,营造和谐的监察执法氛围,并在不与原有程序规范冲突的基础上,派生出大量的实体性规定制度和文件政策,紧密融入劳动保障监察实务之中。其本质性目标在于维护劳动者、用人单位的合法权益,维护劳动关系和社会和谐稳定。此时的劳动保障监察模式已经是由多边维权的程序性规范和实体性规范混合集成的监察执法制度模型。

4.从单独专有的监察执法功能逐步融合新兴的网格化监察管理手段而凸显和谐监察模式强劲的兼容性

劳动保障监察网格化管理是新兴的管理方式,全国正在推行试点阶段。它就是将现有劳动保障监察管辖区域划分为若干网格,实现横向到边、纵向到底、责任明确、跟踪及时的劳动保障监察全覆盖和动态监管目标。如前所述,“和谐监察模式”是由若干混合集成的程序性模块构成的,每个程序模块都包涵了严密的程序性和实体性制度规范,这些制度规范是在劳动保障监察的实践中产生并被验证是行之有效的。在目前网格化监察管理手段大力推行的政策环境下,“和谐监察模式”可以充分融合和利用网格化监察管理方式,只需要保留“处罚程序模块”在劳动保障行政监察部门,其他程序模块的运行方式可以逐步有序地以网格化管理形式开展。与目前的劳动监察权力结构不会产生冲突,也不会产生委托授权带来的一系列问题。“网格化管理”为和谐监察模式的运行、完善和发展提供了更为广阔的空间,从而体现出“和谐监察模式”良好的开放性。

三、和谐监察模式的实践借鉴及理论创新意义

和谐监察模式的创立运用,弥补了现有法律法规的缺陷,丰富完善了劳动保障监察执法的规定、程序和制度,同时在“两网化”体制建设中形成新的突破。其中蕴含的和谐理念和人文精神以及一批有行政法学价值成果的做法,对全国其他区域的劳动保障监察工作有着重要的指导和借鉴价值,为和谐社会建设开拓了新思路。

首先,和谐监察模式在局部区域的成功实践具有解剖“麻雀”的功能,有典型示范意义。以镇江市京口区为例,“和谐监察模式”的构建推行产生了明显的效果。从2007年至2009年,该区连续三年立案处罚执行类案件都大大降低,劳动者权益同样得到了很好维护。其次,和谐监察模式运行实践中产生的一批有行政法学价值成果的做法,对我国行政法学理论与实践应用有着重要创新意义。比如,对“自由裁量权的规范适用”是和谐监察模式中分量较重的模块,突出体现了行政法理论中比例原则的具体运用。比例原则已经获得了一种宪法的地位,贯穿于整个行政法之中。[5]其最重要的功能在于规范行政自由裁量权,使行政自由裁量权的标准更加细化,无论对行政主体的执法还是人民法院的司法审查均提供了一种可客观衡量与检测的尺度,这与行政合理性原则具有趋同的法价值。再如《劳动保障监察建议书》制度,这种文书创新之处在于把司法建议书制度移植到劳动保障行政监察之中,既开辟了劳动保障监察行政指导的新途径新式样,也加强了行政指导的力度和效果。推行使用“说法式行政处罚文书”、“说理式行政处罚文书”、“法理式行政处罚文书”,这种做法渊源于司法案件的审理,[6]体现了最前沿的法学理论成果。最后,和谐监察模式对构建和谐劳动关系有显著作用,其和谐监察的理念兼顾了国家、社会、用人单位和劳动者各方的意愿,为落实科学发展观,建设社会主义和谐社会提供了一条新的实践思路。

四、确立和完善劳动保障和谐监察模式的立法对策

按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对健全劳动保障监察体制提出的总要求,应完善立法,重新修订现有劳动法律法规,制订相关程序规范,加速和谐监察模式在全国的确立和推广。

首先,重新修订劳动法,充实加强劳动保障监察制度方面的条款内容,提升劳动保障监察的法律地位。

《中华人民共和国劳动法》一向被认为在调整劳动关系法规范领域具有基本法地位,[7]自1995年施行至今已近15年,可以说许多条款和规范已经与我国飞速发展的政治经济环境不相适应了。特别是有关劳动保障监察方面的条款内容更是严重不足,这种立法滞后的状况与劳动保障监察的重要地位不相匹配。因此,重新修订劳动法是劳动保障立法的当务之急,极有必要在新劳动法中充实加强劳动保障监察制度方面的内容,提升其法律地位,更好地实现劳动保障监察“四维护”的任务目标。

其次,修订《劳动保障监察条例》,出台《劳动保障监察程序规则》,使劳动保障监察执法更加规范、更具可操作性。

一是扩大劳动保障监察的适用范围。按照国务院大部制后的体制,依据《劳动法》的第二条的立法精神,明确劳动监察管辖对象的范围。即以相应行政区划内所有用人单位为对象确立管辖范围,不应再以用人单位的性质或类型而区别对待,消除监察盲区,做到劳动保障监察的全覆盖。二是提升劳动保障监察程序目标定位。通过立法确立“四维护”的法律目的条款。三是赋予劳动保障监察行政强制权。对严重拖欠劳动者工资和社会保险费且有逃匿可能的行为,规定劳动保障监察机构有权查封、扣押资产,冻结账户,以防止用人单位转移资产逃避执行;对不履行监察处理决定的,劳动保障监察机构有权强制执行资产,提高维权效率。四是赋予劳动保障监察机构对欠薪的预先保全权。对处罚所得的罚款可以由财政设立专门账户,筹集支付劳动者的欠薪,建立劳动者欠薪的保障机制,减少降低劳动者的维权成本,实现行政处罚价值意义的最大化。五是出台国务院的《劳动保障监察程序规则》。提升劳动保障监察程序规范的立法层次和效力,实现劳动保障监察执法程序的公正和效率。

再次,制定特别程序和监察协助程序,规定进行劳动保障监察联合执法时相关部门的支持、协助义务。

规定监察协助程序,会同建设部门、公安、工商等部分具有行政处罚权的专属部门,明确其在劳动保障监察中的支持、协助责任和介入程序规则。同时规定特别程序,针对非法用工单位监察难、处罚难的特点,设计具体操作程序。建立监察执法的联动机制,赋予劳动保障部门特殊情形下的程序启动权,更好地落实《条例》的有关规定。明确地域管辖为主,级别管辖为辅的管辖体制。推行网格化监察一体化执法制度,避免劳动保障系统内部的多头执法、重复执法。

第四,加大相关实体法制订或修订的立法进程,追究欠薪、欠保行为的刑事责任。

适时修正刑法,增设欠薪、欠保相关罪名,对恶意欠薪、欠保的用人单位和法人,追究相应的刑事责任。加大社会保障实体立法进程,进一步规范工资支付行为和确立工资支付保障制度,建立健全企业工资支付信用制度或担保制度,为劳动保障监察提供更为有力的实体法律依据。

参考文献:

[1]李建,阎宝卿.劳动保障监察条例释义[M].北京:中国工人出版社,2004:17.

[2]江苏省劳动和社会保障厅.劳动保障法律法规政策实用手册[Z].南京:江苏省劳动和社会保障厅,2006.

[3]国务院法制办政法司,劳动保障部法制司,劳动科学研究所.《劳动保障监察条例》立法后评估报告[J].中国劳动,2007,(5).

[4]江苏省劳动和社会保障厅.劳动保障监察工作经验集锦[Z].南京:江苏省劳动和社会保障厅,2008.

[5]应松年,王成栋.行政法与行政诉讼法案例教程[M].北京:中国法制出版社,2003:23.

[6]秦宗文,朱凤翔.论判前说理和判后答疑制度[J].唯实,2007,(4).

[7]周长征.劳动法原理[M].北京:科学出版社,2004:13.