浅谈我国粮食政策与粮食安全

摘要：正所谓“国以民为本，民以食为天”，如果说农业是一个国家最根本的产业，那么粮食则是国民经济的基础之基础，是人类赖以生存的必需品，更是关系国计民生的战略物资。目前世界粮食危机日益严重，粮食供需矛盾不断突显，粮食安全问题威胁着各国人民。中国作为产粮大国，粮食基本实现了自给，但在新时期下依然面临严峻的粮食安全问题。只有了解粮食危机产生的原因、分析中国粮食问题面临的现状，才能直面挑战，灵活应对，切实保障我国粮食安全，更好地促进新农村建设。

关键词：粮食政策；粮食危机；安全保障体系

中图分类号：G762 文献标识码：A文章编号：1671—1580（2013）08—0138—03

“安民之本，必资于食，安谷则昌，绝谷则危。”从经济学理论来看，无论是马斯洛的“需求层次论”还是马克思的经济理论都指出，一个社会只有满足了人们的生存需要后，才能开展其他的活动。可见古今中外，粮食问题一直是关乎人们生产生活的根本问题，粮食安全与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关，对一个国家的生存发展至关重要。完善粮食应急储备体系，确保粮食市场供应，最大限度地减少紧急状态时期的粮食安全风险，保障粮食安全，是政府的职责，也是我们每个公民应高度重视的问题。

一、我国的粮食政策发展及现状

中国自古以来就是一个农业大国，农业是国民生产的基础产业，但我国还不是一个农业强国，不得不承认我国农业资源特别是耕地资源还极其匮乏，以占世界7%的耕地养活占世界22%的人口，这对我国无疑是一种严峻挑战。

自新中国成立以来，党和政府十分关注粮食问题，颁布了一系列法令法规，总的来看，较有代表性的有粮食补贴政策、农村税费改革和粮食储备制度等，下面以粮食补贴政策为例。

（一）粮食补贴政策的形成与发展

国家通过宏观调控的手段，对粮食生产进行财政补贴，弥补市场机制的不足，是新中国成立以来一项基本的粮食政策，大致可分为三个阶段：

1.粮食统购统销阶段（1953～1992年）

新中国成立后，首先颁布了《中华人民共和国法》，废除封建土地私有制，实行农民的土地所有制，这大大调动了农民生产的积极性。到1952年，粮食总产量由1949年的11318万吨增加到16391万吨，增长了44.8%，比新中国成立前的最高产量高出9.3%，大大促进了粮食生产。随后，中国开始实行第一个“五年计划”，为了缓解粮食市场供不应求的紧张状态，稳定粮价，中共中央于1953年10月16日开始确定实施农产品统销统购。这种做法在当时的背景下稳定了城镇居民对粮食的基本需求，但是由于统购价多次调整而统销价变化甚微，长期压低了粮食价格，损害了农民利益。

2.粮食保护价收购阶段（1993～2003年）

在粮食供给较为宽裕的情况下，1993年2月国务院发出《关于加快粮食流通体制改革的通知》，强调在国家宏观调控下放开粮食价格，实行“统一政策，分散决策，分类指导，逐步推进”的粮食价格改革原则。1997年、1998年又分别实行了“四分开、一并轨”改革和“三项政策、一项改革”，这种建立订购粮和专项储备粮保护价的制度，使粮食产量与需求不相符，库存积压严重，粮食价格反而下跌，农民获利逐年减小，同时，大大加重了地方财政负担，使国有粮食企业也陷入困境。出现这种局面后，只得被迫逐年缩小保护价范围，压缩保护价品种，降低保护水平。

3.粮食直接补贴阶段（2003年至今）

2004年1月，国务院规定全面放开粮食收购与销售市场，同年5月提出了实行种粮直补、取消农业税等政策。但由于直补的标准和方式有所差异，覆盖面还不够广，农民依然感觉负担较重，生产积极性不高。2004～2008年，中央为稳定粮食价格，对重点地区重点粮种实行最低价收购政策，并不断减免农业税，使农民真正受益，到2011年，全国粮食总产量已达57121万吨，比上一年增长了4.5%，创下历史新高。

（二）粮食补贴政策的现实问题

不可否认，粮食补贴政策的实行产生了许多积极影响，其中最突出的就是有助于稳定农民收入，调动农民生产积极性。我们可喜地发现每次粮食收购价格的提高均导致农民种粮积极性的提高，从而粮食总产量上升。这对保护农民受益、促进粮食生产起到了积极作用。同时，粮食补贴政策也使农民更加信任政府，支持政府工作，有利于维护社会的稳定和新农村建设的发展。

但是，如今的粮食补贴政策还不够完善，也出现了诸多问题：

1.在间接补贴阶段，补贴的最大受益者是国有粮食企业而非粮食生产者。在中国的粮食补贴政策中，农民一直是间接得到补偿，无论是改革开放之初的国有粮食企业按保护价收购农民余粮，还是后来的粮食风险基金和储量补贴，都拉长了补贴的流通链条。国有企业为了追求自身利益而忽略了政策目标，大部分补贴都落入其手中，农民收益甚微。

2.制定粮食最低收购价导致生产过剩。政府出于保护农民利益的角度制定了粮食最低收购价，使得粮食企业收购和储藏的数量不断增多，货物囤积，供大于求，不得不低价处理，并且向政府部门索要更多补贴，形成了恶性循环。

3.粮食主产区与主销区的补贴不平等。中央政府的补贴政策倾向于粮食主产区，然而由于主产区往往处在不发达地区，该省的财政能力有限，这样中央财政和省财政加在一起，导致粮食主产区的农民收到的补贴远低于非粮食主产区的农民。

可见，我国的粮食政策还有待完善，覆盖面还不够广，可行性也不够强，粮食安全面临着诸多现实问题。

二、目前面临的粮食危机

（一）从世界范围看

从2006年下半年开始萌生滋长，到2008年全面爆发，世界粮食危机在接踵而来的金融危机作用下，产生了深刻影响。由于食品原料成本飞涨、燃料价格上升和不可预知的气候等因素，全球正在遭遇第二次世界大战以来首次大范围粮食危机。国际粮价成倍暴涨，世界粮食库存直跌到安全线以下，供不应求状况频现，粮荒波及世界许多地区，甚至在有些国家引发了社会骚乱。联合国粮农组织和联合国世界粮食规划署2009年10月14日发表报告说，2009年全球营养不良人口达到10.2亿，为1970年以来的最高水平。

（二）我国的粮食危机

中国作为世界上人口最多的发展中国家，粮食安全问题不容忽视。然而，随着工业化、城市化以及全球化的推进，维护中国粮食安全面临着新的问题，具体表现为以下几个方面：

1.世界农产品价格上涨，种植成本上升，风险增加，农民利益遭受很大损害，生产积极性下降；

2.中国人口基数大，且仍处在不断上升状况下，粮食需求量大，粮食生产面临很大压力；

3.城市化建设的推进使耕地受到严重破坏，耕地数量急剧减少、资源匮乏，且由于缺乏科学管理，导致土壤沙化、退化严重，耕地面积不断减小；

4.粮食生产科研投入不足，农业科技发展缓慢，阻碍了粮食生产和绿色农业发展；

5.加入世贸组织后，我国粮食市场面临着国际竞争，进口不断增多，然而出口却受阻，竞争力弱，对市场的依赖性强。

正如周立教授所说：“在各国的现代化进程中，市场失灵不断在农业部门出现，使得农业投资常常不足。这也是发达国家对农业实施高补贴的根本原因——他们的政府在弥补市场失灵。同时，这也是发展中国家农业悲剧的根本原因，他们无力弥补这一市场失灵。一方面，他们的政府或者没有认识到农业的基本规律，或者无力支付高补贴；另一方面，他们在面临本国经济的市场化和全球农产品贸易自由化的侵袭时，渐渐丧失粮食供给的自主性。” 可见，我国面临的粮食安全问题极其严峻，如不引起重视加以解决，必将成为日后之患。

三、危机产生的原因分析

1.金融危机重创粮食发展，引起了连锁反应。2008年资本主义又一次金融危机席卷全球，重创了广大发展中国家的粮食生产贸易和信用交易，同时导致失业率上升，民众工资收入减少，购买粮食的能力也相应遭到削弱。

2.气候变化引起自然灾害频发，导致全球粮食减产。一些主要粮食出口地区遭遇了百年罕见的自然灾害，直接导致粮食大面积减产，粮食价格随之上涨，引发了供求领域的矛盾。

3.世界石油价格不断上涨，导致农业生产成本大幅增长。金融危机带来的另一个影响是世界石油价格大幅攀升，造成农业生产所必需的肥料和柴油价格的上涨以及运输成本的大幅增长，这些都大大增加了种粮成本，农业发展受到阻碍。

4.制造生物原料，导致粮食需求大增。美国等国家把大量的玉米用于生物燃料生产，不仅造成了食物供给的减少，更引起了市场对于稳定供给的担忧和恐慌，进一步加剧了粮食价格上涨预期，供需矛盾日益突显。

5.贸易自由化的消极影响。 农产品价格持续走低，使一些国家放松了警惕性，尤其一些发展中国家过于夸大世界贸易自由化带来的好处，对农业投入不足，导致产粮能力弱化，国内粮食长期短缺，大量依赖进口来维持国内粮食供应，粮食安全受到极大威胁。

对我国而言，根据WTO《农业协议》对市场准入措施的限制，我国粮食产品基本不受保护。我国粮食进口量始终在低关税配额以内，对外来粮食产品，仅按1%的低关税收税，对比开放前后，布局比较优势的大豆和小麦产品进口量剧增。

四、应对危机的战略决策

（一）其他国家地区粮食政策的启示

1.从粮食补贴的方式上看，直接收入补贴将代替价格支持政策。如欧盟计划到2013年为止，将价格补贴全部转变为直接补贴，并逐步由产量挂钩的直接补贴向脱钩的单一农场支付补贴转变。

2.直接补贴方式中，按种粮面积或粮食交售量来补贴将成为主要趋势。从美、欧、日的实践来看，美国的固定直接支付制度与农户基期产量挂钩，欧盟直接收入补贴以农户基期种植面积为核算基础，日本的稻作安定经营补贴取决于农户千年的合同销售数量。中国大陆粮食补贴政策也逐步向此模式发展。

3.粮食政策与生态保护政策相结合。如美国为提高土地产量，将休耕政策与财政贷款挂钩；欧盟采用不同规模的农场实现了休耕轮作；日本则通过市场机制，让农户自由选择是否种粮、何时种粮。只有生态环境得以保护，才能保证耕地资源的有效利用和可持续发展。

（二）对我国应对粮食危机的建议

针对我国粮食安全领域出现的问题，应对世界粮食危机首先需要建立一个强大的安全保障体系，该体系具体包括以下几点内容：

1.建立耕地保护制度，提高粮食的可持续增长能力。在科学技术没有根本性突破之前，耕地依然是粮源之基，保证足够的粮食面积、稳定地提高耕地的粮食生产能力，应该成为确保国家粮食安全的根本。因此要继续坚持珍惜每一寸耕地的国策，坚持基本农田保护制。目前我国应严守1.1亿公顷基本农田这条不可逾越的“红线”，同时要保持1.03亿公顷～1.07亿公倾的粮食种植面积。

2.确保粮食价格制度，切实保障农民利益。近些年来，我国不断加大对农产品价格的保护力度，逐渐减少并最终取消了农业税，这些措施都大大降低了农民生产成本，提高了农民积极性。为进一步稳定粮食生产，要采取符合市场经济规律的方法稳定增加粮农收入，并改进粮食补贴方式，使农民能够真正从中受益。

3.坚持和完善粮食储备制度，确保粮食供求平衡。我国人多地少，耕地资源相对匮乏，建立和健全粮食储备制度对粮食安全至关重要。虽然我国建立专项粮食储备制度己有多年，已建造了一批现代化储备库和垂直管理体系，并且发挥了一定作用，但我国粮食储备制度在体制和机制方面还存在不尽如人意的地方，如成本还比较高，宏观调控作用还不够大等等。因此对国家粮食储备制度、特别是储备规模和管理，必须进行改革调整。

4.健全和创新科技农业体系，依靠科技创新保障国家粮食安全。我国的农业科技在总体上还比较薄弱，尤其是原始创新能力比较薄弱，另外对调整农业产业结构和产品结构、改造传统产业和形成新的经济增长点等方面发挥的作用还不够强大。因此，健全和创新科技支撑体系，对于农产品的深加工、提升农产品的附加值、增加农民的收入、保障中国的粮食安全具有十分重要的意义。

5.利用国际国内两个市场，适应贸易自由化。研究表明，我国在土地密集型粮食产品生产上已经失去比较优势，如果过分强调“自己自足”，通过高强度的农业支持扭曲资源配置机制，不仅会加大国内粮食安全成本，还会降低世界资源配置效率。因此，要利用好国际国内两个市场，加强国家宏观调控，与市场机制调节相结合，更好地适应全球贸易自由化发展，增强我国的粮食竞争力。

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