美国NGO的公共财政

杨立,大学三年级学生,旅游爱好者,最近从美国旅游归来,途中的经历、见闻让杨立感触颇深。在美国,公园、博物馆大多是免费向游人开放的,学生在收费的景点也能享受半价优惠。最让杨立难忘是在博物馆里,几位年轻的老师和护工带着十几个聋哑人士参观游览。老师和护工耐心地组织着队伍,像对待孩童一般,博物馆还安排了专业老师用手语为聋哑人士讲解。无微不至的人文关怀充斥在社会的每个角落。

作为发达的资本主义超级大国,这样高质量的公共服务来自哪里?资金从何而来?一个个问号把公共服务指向美国政府。美国政府为公共服务事业具体做了什么?为社会提供了哪些公共服务?如何处理政府管理与社会治理的关系?

最低保障与兼顾效率型

美国的公共服务模式是:“最低保障与兼顾效率型”或“自保公助型”。最低保障与兼顾效率型的公共服务模式是一种在社会保障与社会福利等公共服务上以市场为主导,引进竞争和激励机制的制度模式。美国的公共服务模式是通过自由竞争和经济增长、刺激劳动者愿意加入劳动市场,以劳动者对生产的贡献程度来保障其生活。美国公共服务强调的是个人的自助。以社会保障为例,其社会保障体系是由社会保险、企业养老金、商业保险共同构成的个人保障体系。在保障资金来源方面,也是强调自助的原则,社会保险等公共服务的财源只是依靠被保人及其雇主以社会保障税的形式缴纳的保险费,国家和一般税收只用于社会救助方面的支出。

而美国的公共服务绝大多是是非营利组织提供的,非营利组织都是为了要提升社会服务的品质,同时提升政府的能力,希望政府更接近人民、提供更好的生活。美国非营利性组织协会(National Council of Non-Profit Association) 把非营利性机构的功能归纳为以下几点:为市民提供参与改进社区生活环境的机会和平台;把联邦政府和全国性基金会的资金吸引到本地;吸引当地企业关心和帮助本地社会服务和文化事业发展;训练提高本地职工的就业素质和水平;改进社区的生活和工作环境。这就是美国式公共服务模式。

资金来源

很多人错误地认为,美国非营利组织大概主要从个人、基金会和公司捐赠获得财务支持。其实在美国,非营利组织的收入只有约20%来自个人、基金会和公司捐赠,约31%来自政府赠款和合同,49%来自会费、服务费、投资收入及其他方式挣来的收入。

美国政府和非营利组织间的关系是一种全面的合作伙伴关系。美国政府相当依赖非营利部门实施以人为本的服务项目,尤其是在健康、教育和福利服务方面。联邦政府所有用于健康、教育和福利服务方面的款项一半以上是通过社区层面的非营利组织支付的。而政府对非营利事业的支持主要体现在税收优惠和资金支持上。

政府对非营利服务提供资金支持

在上世纪60年代以前,绝大多数非营利组织的资金来源主要是服务收费、捐赠,政府资助的比重相对较小。自上世纪80年代起,政府对非营利组织的支持有了显著增长。联邦政府在社会服务方面的支出,50%以上投向非营利组织。非营利组织与政府签订合同,在政府的资助下,非营利组织提供庇护、咨询、就业培训、保护受虐待妇女及受歧视儿童等服务项目。

政府对非营利组织提供税收优惠

美国高额税收是人人皆知。慈善抵扣较直接政府补贴更有效益,原因是慈善抵扣使得一些原本不会被用于公益目的的私人资金用于服务公众的目的。例如:某捐赠者在40%的交税档上(即,她收入的40%需用于支付联邦和州的收入调节税),捐了100美元的善款,并要求为这笔捐款扣税。这100美元里,其实有40美元本来也会交到政府那里,政府用直接补贴的方式给予慈善机构,其实也就是政府投资了40美元 (即政府本来会从税收上得到的钱) 。这些款项都投资在了公益实体(该慈善机构)里,政府起了一个初选的作用,另60美元是它投资的。政府对非营利组织的税收优惠,在一定程度上也是顺从经济利益的驱动。因为,在市场经济条件下,资本总是要追求利润最大化,要想吸引更多人拿出自己的财物投向非营利事业,光靠道德的说教和宗教的劝导,显然是不够的。这就需要制定一系列向非营利事业倾斜的优惠政策,使捐献者有利可图,从而将一部分社会财富投向非营利事业。美国政府对非营利组织的优惠政策主要是税收优惠,特别是联邦税法的优惠。联邦税法对非营利机构的优惠分为两部分:一是对非营利组织获得的捐款减免税收,二是向非营利机构捐赠的机构和个人可以享受税收优惠。美国税法第501款概括了25种符合免税条件的非营利组织类型。几乎所有的非营利组织都免收国家和地方的财产税、营业税。对于向非营利组织捐助的公司,如其捐助款不超过总收入的3%,这笔捐出去的收入将免除各项税收,个人捐赠也免除部分收入所得税。此外,美国各州对非营利机构还自设了一些优惠税种。例如,加利福尼亚州税法规定,对于获得免税资格的非营利机构,还可免除消费税。

管理和监督

政府对非营利事业的大力支持,会让一些人在经济利益的驱动下对原本不求回报的公益事业动起了歪脑筋。如有的私人基金会就打着慈善事业的招牌为大资本家谋取私利。“成也萧何,败也萧何”,利益驱动既能推动非营利事业的发展,又为非营利事业带来了不良影响。这就要求政府既要建立可行的激励机制以鼓励非营利事业的发展,又要有完备的约束机制来规范非营利事业的运作。

美国对非营利组织的管理主要体现在严格监督非营利组织的财务活动。任何人申请成立免税性质的非营利组织,都要接受政府免税审批部门的严格审查,确保其活动符合法律要求和公共利益。免税审批部门每年还要对成千上万个非营利组织的财务情况进行调查,如经查实有营利行为,其免税待遇就会被取消;各级政府,特别是州政府,对签订合同的过程和服务项目的实际兑观都制定了详细的条款,不断完善他们的信息收集和管理系统,以进一步加强管理和监督;捐赠者由于手中掌握着给予或废止财力支持的大权,也能够监督非营利组织是否按照捐赠者的要求使用捐款。另外,非营利组织内部也自发地联合,组成各种全国性机构,如美国基金会联合会,美国慈善信息局等,主要功能是交流信,组织会议,研究公共政策,增进组织的公开度和透明度。这样就有效地预防了欺诈与腐败行为,阻止了非营利组织假公济私行为的发生。