我国在实施和制定环境税时应注意的几个问题

摘 要:我国经济飞越式的发展,伴随的是生态环境的持续破坏、环境的严重污染和自然灾害的频繁发生,保护资源、控制环境污染、提高环境质量,推进中国的可持续发展,实施环境税迫在眉睫。文章对我国在实施和制定环境税时应注意的几个问题进行了分析。

关键词:环境税 环境污染 环境保护

中图分类号:F810.424 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2010)07-061-02

环境税在国内外的理论和实务中都没有统一的定义,但它的内容包括污环境染物税、环境能源税、环境资源税、环境关税等等。

征收环境税是加强环境保护,抑制纳税人的环境危害行为,筹集环境治理资金的必要措施。本文谈谈我国环境税在实施和制定时应注意的几个问题。

一、改革与完善现行流转税制度

1.改革与完善增值税。修改增值税的优惠政策。在增值税转型之前,要率先对环保产业实行消费型增值税,并对一般企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的环保设备给予允许抵扣增值税进项税额的优惠规定;对进口的环保设备、仪器用于生产环保设备的材料、零部件等在进口环节给予一定的增值税减、免优惠。继续对资源综合利用实行优惠照顾,对使用废旧物、废渣等物品进行生产的货物实行即征即退的政策,对废旧物资回收经营单位销售其收购的废旧物资免征增值税。

2.改革与完善消费税。扩大消费税征税范围并提高消费税税率。建议在原有征税范围基础上扩大课征范围,对一切自然资源的消费和污染生态环境的消费行为一律征税,并设计较高税率;把诸如塑料制品、电池、相机、剃刀、使用燃油驱动的助力自行车、三轮车等容易给环境带来污染的消费品纳入征税范围。对环境污染严重的消费品,如白色塑料制品等纳入征税范围。适当提高含铅汽油的税率,以抑制含铅汽油的消费使用,推动汽车燃油无铅化的进程;应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税,以促使消费者和制造商作出有利于降低污染的选择。另外,对环境污染严重的消费品以及引起公害和以不可再生资源为原材料的消费品课以重税。

3.调整和完善现行资源税。扩大征收范围。我国应积极创造条件逐步将资源税的征税范围扩大到矿藏资源和非矿藏资源。另外,对一些范围较广、较散而不易征收的税收,适合逐步推进、逐渐深入推广。

完善计税方法和征收标准。宜将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对一切开发、利用资源的企业和个人按其生产产品的实际数量从量课征。逐步提高资源税征收标准,对污染程度不同的资源实行差别税率,对非再生性、非替代性、稀缺性的资源要课以重税。

鉴于土地课征的税种属于资源性质,为了使资源税制更加完善,可考虑将土地使用税、耕地占用税、土地增值税并入资源税中,共同调控我国资源的合理开发,同时应扩大对土地征税的范围,并适当提高税率,严格减免措施,加强土地资源合理开发利用和保护耕地的意识。

4.调整关税。在关税方面,应实行不同的关税税率,体现出对不同产品的税收奖励限制原则。对出口的消耗国内大量资源的原材料、初级产品、半成品征高税;对进口的环保设施、环保材料可采用低进口关税税率。

二、完善环境税收优惠政策

我国税收优惠政策要与国家产业政策结合,与环境保护基本国策系统衔接,加强产业政策导向和规范化监管。逐步建立健全系统、全面、科学、有效的环境税收优惠政策。

在税收设计上,除继续对“三废”综合利用和向环保产业投资和应用给予税收优惠外,应将税收优惠的范围扩大,使其涵盖环保机器制造,环保工程的设计、施工、安装和生态工程建设,鼓励企业开发利用防止污染、节约能源等方面的设备、机器,保护环境。

在应用环境保护设施生产时,积极治理污染,充分利用有限的资源进行最大限度的生产,并对环保产业新产品、技术的试制和研制以及吸纳外来环保技术等给予税收优惠,即在关税方面,对出口的环境保护设施、材料可采用低关税率,以扶持该类产品的发展。对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测和研究仪器以及环境无害化技术等进口产品,减征进口关税:在农业税方面,对改良土壤、提高肥力、维持耕地面积、植树造林等有助于环境与资源保护农业生产活动减免农业税:在营业税方面,对工业企业自销的综合利用产品、环境保护政策性亏损的经营活动等实行减免营业税或缓征营业税;在消费税方面,对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志和能源效率标志的家电产品和汽车,减征消费税。

完善所得税优惠措施。在企业所得税制度中增加对实行企业化管理的污水处理厂、垃圾处理厂实行加速折旧的规定;通过所得税对资源再利用给予充分的鼓励,即对资源再利用的产品和产业给予减税和免税政策;对那些改进技术和工艺,改善环境所发生的费用达到一定标准的企业,不仅让其在所得税前扣除,而且可以在应纳税所得额中加以扣除,以体现对资源充分利用的奖励和补偿。

三、开征新的环境税种

我国当前亟需解决的问题是矿物能源的巨大空缺以及水污染、大气污染和垃圾(固体废物和生活垃圾)污染等环境污染问题,因而现阶段我国最需开征的环境税应是能源税、排污税、垃圾税等。

1.能源税。由于能源的生产和消费直接影响到一个国家的社会经济发展,同时又可能对大气的坏境质量产生严重的影响,因此,许多发达国家对能源税的改革产生了极大的兴趣。我国在改革能源税的同时,应利用税收中性原理,在提高高污染能源税收的同时,降低清洁能源和低污染能源的税收。

2.空气污染税。以我国境内的锅炉、工业窑炉以及其他各种设备、设施在生产活动中排放的烟尘和有害气体为课税对象,以烟尘和有害气体的排放量为计税依据,根据有害气体的浓度,从量计税。

3.水污染税。现行的水资源收费,主要在污水排放的环节,这种“偏重消费环节”的收费制度不利于水资源的可持续利用。因此,需要在开采和使用两个环节,同时利用税收和收费的手段,以建立合理的水价格体系。水污染税,即对企业排放的生产废水和居民排放的生活废水,以排放量为计税依据,实行从量定额征收。

4.垃圾税。是一种以抑制环境污染为目的、以垃圾(或叫固体废物)为课税对象的税种。垃圾税税率为定额税率,课税对象是工业垃圾和生活垃圾。纳税人为产生垃圾的企事业单位和公民个人。垃圾税可规定一个起征点。征收的垃圾税税金,应该相当于处置垃圾所花费的资金(与此相适应,垃圾税也可称为垃圾处置税或固体废物处置税)。如奥地利联邦政府从1989年1月1日起征收垃圾税。按照规定,每吨家用垃圾征收40~50先令,每吨特殊垃圾征收200~500先令。

5.含铅汽油税。含铅汽油税是一种具有行为调节功能的税收,它是汽油消费税中的一个税目,应视为一种消费税附加。其征收对象是供机动车船使用的所有标号的含铅汽油和70#低标号汽油。纳税人是中国境内生产含铅汽油和70#汽油的生产厂家。其税率的确定应主要以在我国高标号汽油中占比例较大的90#汽油为依据。

6.污染排放税。是指根据污染者排放物数量或能产生有污染的产品数量征收的一种税收,也是最能直接体现环境税本质的一种税收。其征收依据是排放污染物的数量或能产生有污染的产品数量。纳税人是排放污染物或生产有污染的产品的单位和个人。从长远的观点,排污收费宜改成征收污染排放税。不过,这种转变的前提是大大简化现行的收费标准,从以污染物排放量为征收依据转变到以产品生产或消费数量为征收依据,或者只征收少数污染物的排放税。污染排放税税率宜采用超额累进税率。税额的确定,应以足够支付治理污染的费用为基准。

7.企业环境税。企业环境税以生产或排放有毒性物质的企业为纳税人,课税对象是有毒性物质或其排放会造成污染的物质。税率为从量定额税率。

8.水资源税。是对水资源的开采和使用以及污染水资源的单位和个人征收的一种税。征税对象是对水资源的开采、使用行为以及污染水资源的行为。水资源包括地下水资源和地表水资源。我国现行的水资源费可改成水资源税,并在现行的水资源费费率基础上,根据各地区水资源的稀缺性和水污染程度确定差别幅度税率。全面提高水资源税税率。上述的垃圾税、含铅汽油税、污染排放税和企业环境税,可以归属于环境保护税名下的环境污染税,而水资源税则归属于其名下的环境资源税。

9.噪声税。荷兰的噪声税是政府对民用飞机的使用者(主要是航空公司)在特定地区产生噪声的行为征收的一种税。它的税基是噪声的产生量,征收这种税的主要目的是为政府筹集资金,用于在飞机场附近安装隔噪设施、安置搬迁居民等。美国洛杉矶则对机场的每位旅客和每吨货物征收l美元噪声治理税,税金指定用于支付机场周围居住区的隔音费用。再如,日本、荷兰按飞机着陆架次对航空公司征收噪声税。

四、确定环境税的立法原则

1.环境保护和经济发展相协调的原则。发展经济不能牺牲环境。开征环境税会增加企业的成本,对经济的发展会有一定的影响,但基于保护环境的理念,我们仍然要开征环境税,尤其是对于那些严重的污染行为和破坏自然资源的行为,更是要课以重税,在这种情况之下,要优先考虑环境的保护。另外,环境保护要考虑其对经济发展的负面影响。开征环境税不能不考虑企业的税收负担,以及因此对经济带来的负面影响。这就要求立法者在环境税立法中应科学的设置环境税的纳税主体、课税客体和税率,运用环境税的税收优惠政策,考虑企业的整体税负。尤其是现在我国企业的税负整体偏重,大量国有企业处于亏损状态,在保护环境,开征环境税的同时,要把环境税对经济的负面影响降到最低限度。

2.税负和污染相适应的原则。“谁污染谁纳税”,对污染严重的物和行为课以重税,对污染轻微的物和行为实行较低的税率,对污染防治实施项目的建设实行零税率。随着各国普遍利用环境税来防止污染、治理环境,环境税收收入越来越成为各国筹措环保资金的主要来源。对环境税的具体征税对象和课税税率的设计,大体是遵循税收收入和环保资金相当的原则。在税率上一般实行动态税率,即根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体的环境税税目的税率;有些国家对具体环境税税目的税率是每年公布一次的,动态税率的实行是税负和污染相适应原则的直接体现。

3.预防与治理相结合的原则。所谓预防是指预防一切环境污染或环境破坏造成的损害;所谓治理是指对一切环境污染或环境破坏所进行的治理。环境税的开征并不是简单地为环境的污染事后提供治理的资金,其首要的作用还在于防止污染。预防与治理相结合的原则是税收宏观调控和筹集资金双重功能的体现和运用。

五、进一步完善环境税的征收管理

在税收征管级次方面,环境税既不应完全划归中央,也不应完全划归地方,因为环境问题不仅仅是地方性,它还包括全国性和跨地域性。因此在这方面,应在坚持中央统一领导和安排的同时,调动地方积极性,同时考虑到环境污染区域性的特点。像二氧化硫税、水污染税等税种所对应的污染范围一般是区域性的,可由中央统一立法,由地方负责征收管理,资金支配权也归地方。而像生态补偿税、碳税、专门开征的环境保护税,则应划为中央税或中央与地方的共享税,主要由中央在全国范围内调剂使用,平衡各地生态环境改善的进程。

在征管部门划分方面,环境税的征管部门应当是税务机关,由于环境税的特殊性,环境部门应积极与税务部门密切配合,完成环境税的征管。

六、注重环境税收入专款专用

征收环境税的收入,一般来说有两个使用方式:一是指定用于特定的环境保护活动,即专款专用;二是纳入一般预算收入使用。前者的优点在于:首先,它具有较高的可接受性。告知纳税人所纳税款被全部用于与改善环境有关的活动,或运用到那些受新税种影响最大的群体身上,有助于新税种获得支持。其次,在环境税还处于起步阶段、税率较低、结果无法达到较为理想的环境目标的情况下,专款专用制度有利于改善环境。而纳入一般预算的环境税收主要用来制定补偿计划,以抵消环境税可能带有的累退性,实现公平。丹麦、瑞典、挪威等国家的税收改革采用的就是这种做法,如征收二氧化碳税奉行税收中性的原则,收取的税款通过降低企业缴纳的社会保险税金额、资助企业进行污染治理或安装防治污染设施等方式返还给企业。但这主要源于这些高收入国家的总体税负较重,因此强调“收入中性”。而我国的国情与这些国家大相径庭,财政收入形式尚不规范,总体税负并未过重,因此这种收入中性化的做法在长远时期应予以考虑,短期内还应采用专款专用制度。

七、注重环境税与其它环境政策的配合

不同的调控手段具有各自不同的特点,而宏观调控作为一个整体,需要不同调控手段的有机配合。如税收手段与管制手段的配合:管制手段为环境税收手段的刺激作用提供了基本的“支撑”(如规定了排放标准、技术标准等),税收手段又成为命令控制制度的有益的必要补充。又如税收手段与收费手段的配合:西方各国的环境税中普遍包括了与环境有关的各种专项收费和使用费,其原因是“费”的简便易行和灵活。随着污染程度的变化需要不断对征收标准进行调整时,更宜采用收费形式。

八、根据环境的改变,定期调整环境税的征收标准

生态环境不是一成不变的,相反地它每分每秒都在变。而经济发展也一样,随着科学技术的发展及人们对环境保护观念的转变,对环境的污染也会随之改变。因此,在制定和实施环境税时,要注意定期对环境污染进行检测评估,对不再适合的税收征收标准进行调整,如有必要可以根据实际情况开征新的税种。

九、税收标准不低于环境的治理成本

我国无论在环境污染收费,还是在其他与环境保护相关的税收中,所制定的收费标准和定的征收税率都比较低。例如排污收费率的明显偏低,这不仅对企业的激励作用不显著,许多企业宁愿交排污费,也不愿去改善自己对环境的污染,而且更重要的是会造成对环境治理所需成本的不足,这样就违背了设定环境税的最初目的,会使环境治理跟不上环境污染。

(作者单位:广东农工商职业技术学院 广东广州 510000)

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