我国台湾地区农业保险制度研究

摘要：我国台湾地区较早开办了农业保险，半个世纪以来，农业保险在台湾农业生产中发挥了重要的作用。台湾地区农业保险制度较为复杂，其中不乏可取之处，但亦有不少瑕疵。在从事农业保险相关立法工作时，一方面应吸取其历史上的经验和教训，另一方面更需面向未来，对社会保险面临的新问题作出回应。

关键词：社会保险；农业保险；台湾法制

中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2013）07-0042-02

1前言

我国的农业是十分典型的“小农模式”，其主要特征是经营高度分散、土地细分严重、集约程度低下。农业是一种非常不稳定的作业，从生产、储存、加工到交易的过程中，易于感受天然的、社会的和经济的不稳定，而使事业遭受损失。尤其在作物生长期间，由于农场是开放的、广阔的、直接的，而且较长期间和天然威力接触，非人力所能控制，故其所遭受的风险，经常较其他生产事业更普遍，为强烈。国家灾害救助制度相较于农业灾害的损害往往杯水车薪，于是以保险制度分散农业灾害损失的方案逐渐引起关注。

农业保险包括种植业和养殖业保险，它是保险人专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中对遭受自然灾害或意外事故所造成的经济损失提供经济保障的一种保险。农业保险可分为农业社会保险和商业性农业保险，两者间存在着重大的差异。两岸农业均属“小农模式”而非“农庄模式”，且因地缘关系而面临相似的自然风险，故在农业保险领域应有相互借鉴之余地。

2台湾农业保险制度综述

2.1台湾农业保险的历史脉络及运营状况

台湾自1955年于屏东县5个乡农会试办家畜保险，1960年颁布“农会办理家畜保险管理准则”，1963年台湾省政府公布《台湾省各级农会家畜保险管理规则》并正式开办，可谓整个农业保险制度之先驱。

1973台湾制定了“农业发展条例”，其中第33条规定，“为安定农民收入，促进农业资源之充分利用，应举办农业保险。在农业保险法未制定前，得由‘中央’农业主管机关订定办法，分区、分类、分期试办农业保险，由区内经营同类业务之全体农民参加，并得委托农民团体办理。农民团体办理之农业保险，政府应予奖励或协助。”在“农业发展条例”后来的历次修订中，该条文逐渐变成现行“农业发展条例”第58条，但内容除2000年修正时于第一项农业保险之目的中加入“稳定社会”一词外，与制定当初并无任何变化。同时为配合农业保险的办理，台湾于1974年修正“农会法”，赋予农会“接受委托办理农业保险事业”的权利。

“农业发展条例”公布后，台湾农业主管机关颁行了“家畜保险办法”及相关配套规定。“家畜保险办法”规定，家畜保险是指“当事人约定，一方交付保险费于他方，他方对于因约定之事故所致家畜毁损或灭失，负担损失填补之行为。”办法同时规定了政府对家畜保险的保费补助、管理费用的补助和税捐优惠并规定家畜保险之保险费率、最低基金额、各种准备金、最高保险金额、保险单条款及再保佣金率等均由农业主管机关定之。

随着台湾农业经济的萎缩，家畜保险近年来也遇到了严峻问题。统计表明，全省家畜疾病死亡保险承保头数为从1992年之1062330头，至2001年剩余23173头。于1992年畜主缴交保险费总额50464000元（新台币），至2001年剩余23174000元。赔偿总额于1992年为25919000元至2001年总额为25345000元。2001之损失率为109%。除养殖业保险外，台湾还曾经试办香蕉天然灾害保险，但因执行技术上问题而很快被迫停办。

2.2台湾农业保险存在的问题

2.2.1家畜保险定位不清

在台湾，农业领域最主要的、效力层级最高的规范是“农业发展条例”。现行“农业发展条例”第58条规定，政府“应举办农业保险，在农业保险法未制定前，得由农业主管机关订定办法，分区、分类、分期试办农业保险，由区内经营同类业务之全体农民参加，并得委托农民团体办理。”分析可知，首先，由“应举办”的表述看，政府有开办农业保险的责任。其次，该条文所称的“农业保险”应属于农业社会保险，因为规定保险人是“农业主管机关”且要求“区内经营同类业务之全体农民参加”。

“家畜保险办法”第1条明确规定其制定依据是“农业发展条例”第58条。既然如此，依据“农业发展条例”第58条第2项授权而委托农会办理的家畜保险，性质上应属于农业社会保险。但根据“家畜保险办法”的规定，家畜保险关系属于保险法上的保险合同关系，作为家畜保险保险人的农会，与保险公司并无太大差异。且家畜保险为自愿投保，同样改变了上位授权法的规定。因此，“家畜保险办法”有抵触“农业发展条例”之嫌。

对于上述问题，有学者归纳说：“家畜保险并不由政府直接经营，但受政府补助与管制之地方极多，所以并不具备公营性，但也相去不远；家畜保险并非营利性保险，但其经营目标也多少带有营利性，只是营利不佳而已；家畜保险并非政策性社会保险，但政府不少法令规章又强调其为农业性政策保险；尤有甚者，家畜保险，有不少地方，其保险特性又与商业保险相类似，在显示家畜保险多重性格与特征，也正是它形成问题之根源。”

2.2.2农业社会保险迟迟未予开办

台湾农业主管部门及相关单位对开办农业社会保险进行过多次的研讨和评估。最近的一次始于2007年，其结论认为：从“保险成效之原理与实务”、“政治、社会、经济环境对政策性保险认知与风险”，以及“政府财政负担与行政成本”等面向考虑，现阶段恐尚非推动农业社会保险适当时机。原因在于：（1）农业风险单位过大，会使其在一个县、省或更大范围的空间内难以得到有效分散，无法符合大数法则之运用。（2）农作物保险在操作上有较高的技术要求，例如保险费率拟定、损失查勘及理赔鉴定等，保险业者缺少相关专业人员。（3）农作物灾害因季节、地区不同，所发生的频率与损失程度有很大的差異，而由于资料不足与缺失，保险费率难以客观公平拟定。（4）政府现有财政状况负担农民保费补贴及行政费用，无法确知是否足够及可能形成更大之财政黑洞。（5）无完善之危险承担机制以因应巨灾发生时之经营风险。（6）农民之保险知识与观念不足，易产生道德危险及逆选择。

台湾地区主管部门虽屡次宣布现阶段并非开办农业社会保险的有效时机，但同时一直宣称将继续研议相关问题，积极推动农业社会保险早日开办。

3台湾农业保险的发展趋势及启示

3.1农业地位的急剧变化

近年来，台湾农业生产总值持续增加，以2000年为例，农业生产总值已达3638亿元（新台币），但农业生产毛额比重却未相对提升，反而持续下降至2.1%，农业经济成长率仅1.2%，对经济成长微幅贡献0.03个百分点，农业就业人口占总就业人口比率呈快速递减趋势，2000年已降至7.8%，农民收入中直接来源于农业的收入比重已不足2成。虽然农民平均收入与市民平均收入间仍有差距，但多年来农民平均收入一直能维持在市民平均收入的八成左右。

农民的主要收入已不直接来源于农业，自然不会将农业生产的风险视为生活的主要风险，从而缺少以保险制度分散该风险的动力。台湾农业近几十年的发展历史，实质是农业生产效率的提高和农业人口逐步迁出的历史，农业在社会生活中整体地位的降低，无疑为台湾农业保险的未来增添了不少变数。

3.2社会保险观念的变化

从社会保险的产生背景及需要而言，社会保险系以推行社会政策为手段的一种保险经济制度，即透过保险方式来解决政府推行社会政策所谋求的问题。因此，社会保险制度天然隐含着不同群体以及群体内宪法基本权冲突的可能。在传统理论中，基本权主要指的是自由权、财产权，但近些年，随着人们对社会保障制度认识的发展，已有不少学者认为社会保险权也是一项独立的基本权，于是增加了基本权利之间冲突的可能。

此外，社会保险的新观念还包括对国家介入私人自治领域的新思考。国家涉入社会生活过多，既可能造成国家权力的过分集中，也可能造成民众的逆向选择，从而导致社会资源的浪费并危及整个社会保障制度的良性运转。

为了缓和发达社会普遍存在的国家福利过度引发的社会问题，美国在社会保险制度给付结构问题上已由重视“个人公平原则”转向“社会适当原则”。福利多元主义（Welfare Pluralism）也获得了人们的认同。该理论认为，现今社会的福利需求，已不能单纯仰赖国家负起全部责任，亦应依靠社会中的志愿部门（Voluntary sector）、商业部门（Commercial Sector）与非正式部门（Informal Sector）的力量，共同推动之，并且期待未来的社会，不仅仅是依赖左手干预、右手授益的福利国家，而是一个自我连带共生、自助互助的“福利社会”（Welfare Society）。故，有关社会政策的立法，必须考虑国家之经济及财政状况，依资源有效利用之原则，注意与一般国民间平等关系，就福利资源为妥善之分配，并应斟酌受益人之财力、收入、家计负担及须照顾之必要性妥为规定，不得仅以受益人之特定职位或身份作为区别对待之惟一依据，关于给付方式及额度之规定，应力求与受益人之基本生活需求相当，不得超过达成目的所需必要限度而给予明显过渡之照顾。

3.3趋势及启示

展望未来，台湾的农业社会保险在短期恐怕难以举办，但可以期待的是商业性农业保险的发展。以农会为依托的商业性农业保险可以在开发新险种上有所作为，例如在高经济价值的农业生产——如兰花种植业上，只要相关主管机关合理引导，应有取得突破的可能。

台湾在农业保险领域的经验和教训对大陆有较高的价值，虽然农业在两岸社会中的地位极不相同，但农业保险在法律上面临的问题却极为相似，此外，社会保险的新观念同样也会影响大陆的农业保险立法。未来大陆的农业保险最可能采取的是社会保险与商业保险并重的模式，应将重心首先放在对商业性农业保险经营的扶持上。可以预期的是，无论是台湾农会办理的家畜保险还是大陆商业保险公司办理的农业保险都将在整个农业保险制度中被赋予新的意义。

参考文献

[1]张研田.农业政策与农业发展[M].中国台北：台湾商务印书馆，1982：19-25.

[2]郭敏学.合作化农会体制[M].中国台北：台湾商务印书馆，1982：114.

[3]覃有土.保险法学[M].北京：中国政法大学出版社，1992：236.

[4]罗元鸿.农业保险制度之分析[J].农政与农情（台湾），2010，（215）：71-73.

[5]叶高升.论养殖渔业保险[D].中国台湾政治大学，2002：46.

[6]方明川.台湾家畜保险事业改进方案之研究[M].中国台北：书恒出版社，1991：229-318.

[7]罗元鸿.农业保险制度之分析[J].农政与农情（台湾），2010，（215）：71-73.

[8]黄美玲，王财驿，谢淑慧.从新农业政策探讨可行之农作物保险组织管理模式[J].保险经营与制度（台湾），8（2）：159-182.

[9]吴锦屏.台湾实施离农年金保险之财务可行性研究[D].中国台北：逢甲大学，2003：11-12.

[10]黄明耀.现行我国农民福利措施概况.政策研究基金会.科经（研）094-012号[EB/OL].http：//.tw/PUBLICATION/TE/094/TE-R-094-012.htm.

[11]张研田.农业政策与农业发展[M].中国台北：台湾商务印书馆，1982：20-23.

[12]柯木兴.社会保险概要[M].中国台北：财团法人保险事业发展中心，1996：4.

[13]林炫秋.社会保险权利之宪法保障——以“司法院”大法官解释为中心[J].台湾中正大学法学集刊，（24）：297-353.

[14]柯木兴.社会保险概要[M].中国台北：财团法人保险事业发展中心，1996：4.

[15]江朝国.社会保险、商业保险在福利社会中的角色——以健康安全及老年经济安全为中心[J].月旦法学杂志，2010，（4）：76-98.