我国免征农业税的成本

摘要：本文首先介绍了免征农业税的政策背景，分析了免征农业税的表面内容和政治内容，根据公共支出项目的成本——收益分析理论以及制度创新成本——收益分析的一般理论，分别对免征农业税的个人成本——收益、社会成本——收益以及政治成本——收益进行了分析，得出免征农业税的收益大于成本。

关键词：公共支出；成本；收益；免征；农业税

中图分类号：F810.42 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）09-000-02

一、引言

俗话说“农民稳，天下稳”，在中华文明数千年的农业社会中，农民一直是社会财富的创造者，一直是政府财政的提供者。新中国成立以来，中国农村不仅向工业建设和城市发展提供了巨大的劳动积累和资本积累，还提供了大量用于城市扩张的土地。然而，当前农民收入水平总体偏低、农民负担过重。中国加入WTO后的形势凸显出“三农”问题的政治意义，全球化浪潮将对我国政策的制定和执行有着深远地影响，我国原有产业的调整、升级都需要从政治的角度加以战略性地重新规划，农业发展在入世后面临着巨大的挑战和机遇。城乡二元经济结构的一个基本制度基础是税收制度，免征农业税政策是农村税费改革的深化与发展，是改变我国城乡二元经济结构的必要措施。

二、免征农业税的内容分析

我们把免征农业税政策本身所规定的内容称之为免征农业税政策的表面内容。通过对免征农业税的过程和表面内容的分析，可以揭示出免征农业税的政治内容。对政治内容的揭示有助于更加深刻地理解免征农业税政策的实质和内涵。

1.免征农业税的表面内容

根据现在已经废止的《农业税条例》的说明，所谓农业税是农业生产合作社和兼营农业的其他合作社，有自留地的合作社社员，个体农民和有农业收入的其他公民，国营农场、地方国营农场和公私合营农场以及有农业收入的企业、机关、部队、学校、团体和寺庙向政府缴纳的税收。免征农业税政策的主要内容是“五个取消”。即：取消现行按农民人均纯收入的一定比例征收的乡统筹费；取消所有专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；取消农业税和农业特产税政策。

2.免征农业税政策的政治内容

从政治学角度说来，我们认为免征农业税政策还有更深层的内容。首先，免征农业税政策实质上是取消身份的差别。农业税是专门针对农民而征收的税种，这个税种有强烈的身份特征，身份不同的公民享受不同的待遇。免征农业税政策意味着身份歧视在我国开始取消。这是实现社会公平和平等的一个重要步骤，这一政策有利于我国农村社会主义民主政治建设。其次，免征农业税政策是促进农村政治稳定的有利措施。20世纪80年代中期开始，农村各种名样的收费不断增加，乱罚款、乱摊派加重了农民的负担，使得农村各种矛盾不断增加，这严重地影响到了农村社会的政治稳定。因此，农村税费改革是中央政府旨在为减轻农民负担、促进农村社会的政治稳定而推进的一场制度变革。最后，免征农业税政策体现了社会公平和公正。免征农业税政策使城乡关系发生了根本转变，具体表现为工业反哺农业，城市支持乡村。这有利于统筹城乡发展，缩小城乡之间的贫富差距，促进社会公平。因此，免征农业税不仅仅是农业税费改革那样简单，它实质上是各方利益的重新调整。

三、公共支出项目的成本和收益分析

1.公共经济学对公共部门的收入和支出的界定

公共经济学一般通过公共部门的收支来衡量政府活动的范围以及它对经济的影响程度。政府取得收入或获得资源支配权的方式有三种，即税收、收费和公债。税收是政府依据其行政权力强制地、无偿地取得收入的方式。政府部门提品和服务是免费的或部分免费的，要弥补生产这些产品或服务的成本必须依靠税收。从国民经济部门结构来看，税收来源于两个方面。一是来源于私人部门的收入；二是来源于公共企业的收入。价格或使用费是公共部门中的单位通过销售自己所生产的产品或服务，用有偿交换来获得收入的形式。公债是政府通过信用进行融资的方式。我国发行的国库券就是一种公债。公共部门的支出可以按多种方式分类。按支出效益时间性分类，公共部门的支出可以分为经常性支出和资本支出。按支出的回报性可以分为购买支出和转移支出。按支出的经济性质分类可以分为行政管理支出、国防支出、社会公共服务支出、社会保障支出以及经济建设支出。

政府对经济的影响可以不表现为收入或支出，而有些政府收支并不反映在收支账户上。我们把这种收支成为隐性收支。税收是政府的公共收入中十分重要的一部分内容，而税收的减免也就是政府公共收入的减少，或者理解为政府公共支出的隐性支出。因而，我们可以从政府公共支出的成本收益分析的角度来分析免征农业税的成本和收益分析。[1]

2.公共支出的成本——收益分析的概念

公共支出的成本——效益分析，顾名思义，就是指对某项公共支出计划、项目、或者某项公共政策实施所生产的全部效益和所有成本进行定量分析。马斯格雷夫①在《美国财政理论与实践》一书中对此进行了划分，将其分为真实的与货币的收益和成本。真实的收益和成本是指公共项目实际发生的成本和收益，反映了社会福利的减少或增加；货币的收益或成本是指因市场相对价格发生变化而产生的成本或收益，其结果是某些人所得即为其他人所失，社会福利并没有发生变化，又称为虚假成本或收益。另外，也有学者将公共支出的成本和收益划分为有形的收益和成本以及无形的收益和成本、最终的和中间的收益和成本、内部的和外部的收益和成本、直接的和间接的收益和成本。

公共支出的效益就是指用货币衡量的、由公共支出项目实施所带来的消费者效用的增加。测定公共支出的效益就是观察公共投资计划实施前后消费者效用的变化。成本的衡量首先包括项目范围内所产生的基建、维修和经营等方面的投入，这些通常也被称为内部成本；第二，有些公共支出项目还会产生由该项目引起的却不由项目本身承担的成本，即外部成本；第三，计算成本时还应该考虑的是社会机会成本。[1]

四、免征农业税的成本——效益分析

新制度经济学认为，如果预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。制度变迁实际上是一个“非帕累托改变”的过程，因此要求全体对每一制度安排作出一致协议（或布坎南似的一致同意）几乎是不可能的。因此，制度变迁能否发生，还要取决于旧制度安排中各种利益团体对预期成本与收益的比较。制度创新的主体分为三个层次：个体、团体（社会）和政府，它们对同一制度变迁的成本-收益比较是不一致的。只有当赞同、支持和推动这种制度变迁的行为主体集合与其他利益主体的力量博弈中是否处于优势地位，制度创新才能产生。[2]下面对三个层次的制度创新的主体的成本——收益进行分析。

1.个体成本-收益分析

就个体收益而言，首先，免征农业税有利于农民生活水平的提高。农民负担居高不下，挤占了农民家庭消费，直接影响了农民的生产和生活。在中央“多予、少取、放活”方针下，加大了对农民的减负力度，农民生活水平逐步改善。其次，免征农业税有利于我国农业和农村的发展。对农民的征税及各种负担，造成农民种地利润十分微薄甚至亏本，使农民失去种地的积极性，致使农业发展后劲乏力，农村更加落后。政府取消农业税，并给予可能的补贴，无疑会提高农民积极性，推动农业的发展和农村的进步。第三，免征农业税有利提高农业的国际竞争力。在世贸组织成员国中，没有国家征收农业税及其附加税，与此相反，大多数国家还对农民的农业生产进行补贴。[3]我国继续征收农业税无形之中增加了农产品的生产成本，不利于提高我国农产品的国际竞争力。

就成本而言，广大农民在负担得以减轻而拍掌叫好的同时，仍然有“五怕”，即“怕政策不连续、怕负担再转嫁、怕补贴不到位、怕政策不平等、怕土地乱占用”[4]。免征农业税将使一些地方财政收入减少，一些地方为了弥补减少的收入，采取了变相转嫁的方式，把收入减少的部分通过其他方式再变相转嫁到农民头上，从而使加重免征后农民的其他负担，农民要为制度创新付出成本。

2.社会成本-收益分析

免征农业税的社会收益一方面在于有利于消除城乡差别，构建和谐社会。我国城乡差距较大，这种差别体现在我国的税制上主要表现为：城市居民纳个人所得税以及城市从事工商业者纳增值税都有起征点，而农业税按常年产量计征，没有起征点，也没有成本费用的扣除。农民实际上担负着比城市居民更重的财政负担。但中国农民从政府得到的公共服务远远少于城市居民，相反，农民却向社会提供了大量经济学上所说的“外部收益”，例如良好环境、廉价食物和战略物资等。这种城乡二元化的税制格局，对于农民来说是极不公平的。另一方面，免征农业税能够拉动国民经济的增长。扩大内需是国民经济增长的内生机制，我国内需不足的主要原因是居民的消费需求不足。农村居民占我国居民总数的绝大部分，农民增收困难导致的农村居民的消费不足严重制约了经济的发展。取消农业税，国家虽然会减少税收收入，但由于农民收入的增加，农民的边际消费倾向提高，从而购买更多的物品，使整个社会物品的销售量增加，由于乘数的作用，销售量的增加会促进投资以更快的速度增长，因而国民收入增长，销售量再次上升，国民收入呈螺旋式增加，从而拉动数倍于农业税收的经济增长。

免征农业税的社会成本表现在三个方面：第一，加重县乡政府的财政压力。在分税制的财政体制框架下，农业税是由国家制定法规但由地方财政、税务机关负责征收管理，其所得收入归地方政府所有的税种。从农村县乡两级财政情况来看，我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡财政供养人口却占全国财政供养人口的71%。[5]农业税是县乡财政的主要收入来源，免征农业税意味着县乡政府失去了大宗收入来源，这就使县乡级财政陷入困境。第二，导致县乡管理效率降低。农业税免征后，县乡财力有所下降，县乡领导干部工资水平难以升高甚至下降，容易导致人心涣散，影响对县乡管理和服务的效率。最后，政府财政收入分配方式的改变，导致用于工业化建设和城市化发展所需资金的减少，在一定程度上延缓了工业化和城市化的进程。

3.政治成本-收益分析

我国政府实施免征农业税具有一定的政治收益。通过农业税免征，不仅有利于社会总产出的增加，实现农民的增收、农业的发展和农村的进步，而且还能消除破坏社会稳定的因素，有利于中央政府获得更广泛的政治支持，巩固中央政府的执政地位，体现了政府对农民的关爱，提高了党和政府在农民中的威信。取消农业税给县乡机构提出了“精兵简政”的要求，基层机构深化改革，规范职能。

免征农业税的政治成本微乎其微。从理论上说，我国农业税收制度创新必然要触及农业剩余的转移以及既得利益的重新分配。由于制度创新“非帕累托改进”的性质，创新的制度不可能在任何一方的福利都不减少的条件下使社会福利最大化，农民利益的增加不可避免地以损失非农既得利益为代价，当损害超过了既得利益集团从创新的制度中获得的收益时，自然会遭到利益集团的抵制。但在现实中，免征农业税政策不仅受到了农民的热烈欢迎，也受到广大非农利益集团的支持，举国上下齐声称赞。我国城与乡是互相依存的，城市的繁荣是与农民的全面支援分不开的。广大非农利益集团充分认识到增加农民收入的重要性和必要性，“取消农业税”体现了全体人民的意志。

五、结语

农业税免征，是完成我国农村税费制度改革的一大飞跃，结束了按亩田、产量以及人口向农民征收农业税的历史。在我国现阶段，免征农业税政策充分体现了科学发展观的要求，又是解决我国长期存在的城乡差距，实现城乡和谐发展的一项重要措施。免征农业税政策也是建设社会主义和谐社会，加快社会主义新农村建设的重大举措。免征农业税政策的出台，不仅使我国数亿农民直接受惠，调动农民生产的积极性，而且更重要的是，从长远来看它有助于增进我国社会公平、农村政治的稳定和民主政治的建设。无论从理论的角度，还是从现实的角度，免征农业税的政策都是收益大于成本。

注释：

①理查德.阿贝而.马斯格雷夫（德，1910-2007）.现代财政学之父、国际财政研究院创始人之一。

参考文献：

[1]蒋洪，朱萍.公共经济学[M].上海：上海财经大学出版社，2011，07.

[2]李贤利.我国内外资企业所得税制创新成本分析[J].特区经济，2005（09）：187-189.

[3]张富良.农民纳税市场化——农村税费改革的必由之路[J].重庆社会科学，2004（01）：20-23.

[4]田千武.免征农业税后农民仍然有“五怕”[J].农村财政与财务，2004（07）：+33.

[5]李静.政府在农民培训供给中的角色研究[D].贵州大学，2007.

作者简介：龙亚平，女，辽宁朝阳人，东北财经大学硕士研究生，管理科学与工程专业，研究方向：电子商务，公共支出学。