我国各地旅游法规综合对比分析研究

摘 要：国民经济的发展离不开法律的保驾护航，为了使旅游业更加健康有序的发展，我国各地相继出台了地方性综合性旅游法规，各地旅游法规在立法目的、立法基本状况、立法内容方面存在较大共性，但是由于各省市出台旅游法规要适应当地旅游业的发展，所以各地旅游法又存在一定的差异，因此针对各地对旅游法的重视程度上的差异、行业监督管理力度上的差异、法律责任处罚程度上的差异进行比较分析得出结论。旅游基本法的出台（2013）和各地旅游实际的变化，新一轮的法律修改热潮即将到来，希望能够起到一定的积极作用。

关键词：地方性旅游法规；对比分析；综合研究

中图分类号：F592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）13-0321-02

一、地方综合性旅游法规现状及其存在的问题

（一）地方综合性旅游法规现状

根据2015年《政府工作报告》的内容不难看出，在培育消费需求、产业结构调整与服务业推进城市化、生态建设等诸多方面都有了新的变化。而这些变化恰恰成就了旅游业的发展。为了使旅游业向更好、更高的方向发展，那么相关的旅游法律的修改和编撰工作就必须纳入的日程上来。

就目前来看，我国有30个省级行政区都已出台了地方综合性旅游法规，并根据各地方的具体问题做出了相应的规定，可以说基本实现了旅游法律的初步建设。由于近年来旅游业中不断出现新的问题，各地旅游相关部门大多进行了旅游法规的修改，如北京、上海、海南、广东等，个别省份为适应旅游业的发展，修改的次数大于两次。以期达到适应旅游业发展的目的。

（二）地方综合性旅游法规存在的问题

虽然我国各地都出台了综合性旅游法规但是仍存在较大问题。

1.具体的责任事项规定不明，处罚标准及督查执行力不够，对建立完善的市场经济、保护旅游者和旅游经营者的合法权益和旅游业的健康发展都有不利的影响。

2.旅游特殊法数量较少，导致“无法可依”，只能援引其他相关法律。致使旅游主体（旅游者和旅游经营者）的合法权益不能彻底不不受侵害（限量损耗）。

二、各地旅游法规综合比较分析

（一）对旅游业重视程度上的差异比较

国家旅游局已制定总括性的旅游规划条例，各地政府及其相关部门也已制定旅游规划总体方案，旅游业发展的方针、政策，统筹协调旅游业的健康发展，把旅游业的发展纳入了国民经济和社会发展计划，旅游业的发展同时带动相关产业的发展，有效的增加了就业率，拉动经济增长，各省市都在积极发展旅游业。但是不同地区政府重视程度不同，相应给予的鼓励与扶持政策也就不同了。如北京、上海、青海等地鼓励个人或企业依法开展旅游活动，对于有显著贡献的单位及个人都会给予奖励、表彰；引导公众力量参与社会公众服务及无偿向旅游者提供旅游信息和咨询服务等。在政府的财政预算中安排旅游发展专项资金及建设配套旅游设施给予资金性支持；对于境内外企业到本地开展旅游经营活动享有与本地企业的同等待遇有明确规定，鼓励与扶持性政策不仅提高了经济收益而且大大促进了旅游业及相关产业的发展。在一些经济不发达的地区，如甘肃、贵州等地，相关政策及扶持力度不够，限制了旅游业的发展，当然在一定程度上也限制了当地的经济发展。

（二）行业监督管理力度上的差异

旅游业近年来发展迅速，但也随之出现了很多问题，各地旅游法普遍对资源的规划与保护、行业监督管理和处罚条例描述的不够详细，没有确定的标准，如广东省、江西省、安徽省等（尤其是2002年以前制定的）。

1.旅游资源的规划与保护方面的差异。根据各省市最新出台的国家及地方旅游法规来看，大部分旅游法规对旅游资源的开发与保护单独列一章，可见各地对此给予了高度重视，合理的编制旅游发展规划是一个国家（地区）旅游业发展的重中之重，各地都提出了旅游资源规划开发要获得相关部门的审批，依法经营，旅游发展规划要与土地利用总体计划相协调，建筑与周围景观相协调，推动区域旅游合作，进行环境影响评价，建立旅游资源档案，对生产生活有重大影响的旅游项目应举办听证会等。首先，各地旅游法规中根据各地的资源不同，着重开发的也不同，如水系资源开发、绿色旅游、农家游等专项旅游。其次，国家旅游法中提出了旅游形象推广战略，建立推广机构和网络，各地只是提到了旅游形象推广一词。或者对于建立旅游资源档案方面，如上海市、海南省还需制定旅游资源保护方案和组织实施，吉林省需要指导重点旅游区域的资源保护和开发建设，黑龙江省需要建立旅游开发项目信息库，制定的条文逐渐不严谨，缺乏科学性。保护好旅游资源问题是可持续发展、永续利用的前提，开发旅游项目，获取经济利益，不能以牺牲环境为代价，上海市对这一方面做了明确规定而大多数省市却只是含糊其辞。旅游资源的开发与保护，要根据各省的实际情况而制定，针对出现的情况做出具体的策略，把政策落实到实处。

2.监督管理力度方面的差异。行业的监督管理是一个行业发展的准绳，监督管理不到位会导致行业标准无据可依，秩序混乱，事故频频发生，所以制定明确而具体的行业标准对旅游业的健康发展有着重要的作用。国家旅游法中对旅游行政管理部门的执法人员的权利义务做了明确规定，但是各地执法部门的执法力度、方式及执法人员态度行为并不完善，监督管理的条例在各地的旅游法中体现得并不完整，通常出现旅游经营者非法收费、乱用职权等现象。如这一条例：对旅行社及其他营业部门的经营范围不确定等现象，只有少数地区对旅行社开立的门市部有明确的规定，如湖南省，旅行社的门市部的经营范围不明确，导致发生纠纷无法可依。其次，各省市对等级评定都做了规定，主要是对旅游经营者的旅游设施和旅游服务质量方面，但是在酒店、饭店的管理和监督上，北京、山东、辽宁等少数省份的地方旅游法规就旅游饭店的经营、安全、星评、管理等表述较为详细，大部分的旅游法规只涉及到旅游饭店星级评定，使得在饭店业管理的法律依据上差异明显。21世纪是经济、科技迅速发展的时代，互联网由高端产品走进了人们的生活中，网络营销（电子商务）成为当今一种热门的新型销售方式，并且深受大众的喜爱。国家旅游法中也只是提出了网络经营需要有经营许可证及真实性、准确性，而各地旅游法规中只有少数对网络营销应遵守的规定做了明确的诠释，其中只有上海市的法律条例最为全面，如物流、金融、网购等词汇，政府部门应当加大对网络营销的监管力度，并且出台有关约束网络经营旅行社业务的法律条文。

3.法律责任处罚程度上的差异。由于各地的经济发展水平不同，旅游业发展的过程、深度、广度均不一致，导致在违反了法律条例行为的处罚上的差异，主要表现在两个层面上：一是界定违法的行为不尽相同，对于旅游行政管理部门或者有关行政管理部门及其工作人员对符合条件的申请人应当颁发有关业务经营许可证或者营业执照而不予颁发的；对不符合条件的申请人擅自颁发有关业务经营许可证或者营业执照的，安徽省对单位主管人员和直接责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而在重庆市旅游条例确无这条规定。二是相同的违法行为在赔偿或罚款的额度上存在差异。如对于发生旅游安全事故，未向所在地县（市）旅游行政主管部门报告的，甘肃省的处罚为处2 000元以上2万元以下罚款，而新疆维吾尔自治区的处罚却是处3 000元以上1万元以下罚款。

（三）初步结论

1.各地旅游法的不断修改与完善体现了各地政府立法思想，立法观念和立法目的的改变，不断地解决旅游市场中出现的新问题。但各地旅游法的地方性在一定程度上限制了自身的发展，应注意区域性和地方性的对立统一原则，从大局着眼。

2.法律的制定是以经济的发展为前提，在发展经济的同时要彻底发挥法律的调控、导向作用。比如旅游资源的开发与保护问题。

3.旅游者和旅游经营者的权利义务在法律中都已做明确规定，但是双方主体更多地关注于权利而忽视义务，至此造成大量纠纷。因此，应加大普法力度。

参考文献：

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[2] 韩玉玲.当前我国旅游立法亟需研究的几个问题[J].北京第二外国语学院学报，2012，（11）

[3] 牛婷.我国地方综合性旅游法规比较研究[J].山西师范大学学报，2010，（11）.