生态公益林效益补偿问题综述

一、生态公益林补偿问题基本概念

人们对生态效益补偿法律制度的涵义这一基本问题还没有形成正确统一的认识。从不同角度出发分别形成有以下几种观点：

刘璀等学者从生态学角度指出：生态效益补偿是是指生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰，调节自身状态、使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力；或者是自然生态系统对由于社会、经济活动造成的生态破坏所起的缓冲和补偿作用。

彭丽娟认为：生态效益补偿是指为了保存和恢复生态系统的生态功能或生态价值，在一定的生态功能区，针对特定的生态环境服务功能所进行的补偿，包括直接对生态环境的恢复和综合治理的直接投入，以及该生态功能区区域内的居民由于生态环境保护政策丧失发展机会而给予的资金、技术、实物上的补偿、政策上的扶植。

二、生态公益林补偿问题研究进展

（一）建立公益林补偿制度的理论依据

（1） 陈钦、程瑞英、蒋海、涂世亮、张志雄等提出：马克思主义的劳动价值论是研究生态价值的理论基础。生态公益林的营造及管理凝结了大量的物化劳动和活劳动，其产品———生态功能，为人类社会的生存和发展创造了基本环境条件，产生的生态效益能为社会或其他特定对象服务，即具备了商品是劳动产品的使用价值和用来交换的必备条件，其价值必须得到合理补偿。（2）何乃维：根据马克思的劳动价值论， 防护林的生态价值是由凝结在防护林中的社会必要劳动时间决定。中国林业经济学会森林生态效能使用价值具有服务的属性， 马克思对服务的商品性曾做过如下论述服务就是商品， 服务有一定的使用价值想象的或现实的和一定的交换价值。（3）聂华：森林生态功能价值是人类在林业生产过程中所投人的社会必要劳动时间。

（二）国内外公益林生态效益的计量方法概况

在世界各国研究中，不同的生态功能采用了不同的计量方法。如：1、森林涵养水源效益，国内外一些学者认为可用等效益物替代法；2、森林游憩效益，国内外主要采用旅行费用法和随机评估法进行评价；3、抗水、早灾害效益，可用恢复费用法和替代法进行评价4、卫生保健效益，可用减少医药费用和降低病假缺勤率以及人力资本法进行评价；5、防止水土、泥沙流失效益，可用等效益物替代法、收益损失法、恢复费用法和后果阻止法评价；6、防护农田效益，先计算农田增产效益，然后用促进因素余量分析法计算防护效益；7、固碳、制氧效益主要采用替代法，由森林年氧气生产量换算为生产工业氧气的费用来计量其效益值；。

由于上述计量方法得出的效益值都缺乏客观依据，都属于估算值， 而且计算出的效益值巨大，因此难以让广大民众所接受此外，这些单项效益之间是否存在重复计算问题，森林生态综合效益是否就是这些单项效益的简单相加，国内外至今无定论。国内外一些学者还用影子价格、支付意愿、消费者剩余等方法评价森林生态效益，但也存在同样问题。

（三）补偿标准问题研究

补偿标准与计算方法：

张秋根、谢利玉等认为应将生态公益林的价值作为补偿标准确定的基础。具体补偿标准构成为：营林直接投入+间接投入+灾害损失+利息+非商品林经营利益损失；而补偿标准计算方法有两种，一种是公益林序列林价计算方法，另一种是根据公益林生态效益价值补偿要素公式计算补偿额。吴水荣、马天乐、赵伟等多学者则不同意以生态效益作为补偿标准，提出当前对森林生态效益实行不充分的经济补偿是合适的，也是目前常用的方法，它体现以价值补偿为主，效益补偿为辅。

张志云、范凤妹、郭正福在其生态公益林补偿标准的确定中指出以下计算方法：

最低补偿标准计算方法

这是国有生态公益林的最低补偿标准。如果国家给国有林场职工有社会综合保险费用，即医保、社保、工伤保险等费用，补偿费用只需支付管护劳动成本；如职工的社会综合保险费用需林场支付，则补偿费除支付管护成本外，另加社会综合保险费，以20年为周期计算。计算公式为：

式中：E——单位面积生态公益林平均年补偿额（元/hm2）

Ci——第i 年除林地地租以外的各种费用额

N——年数

基本补偿标准计算方法

这是集体生态公益林补偿标准最低补偿标准，在公益林最低补偿的基础上加地租。其计算公式为：

式中：Bi——第i年林地地租（元/hm2）

其它符号含义与前相同

全额补偿标准计算方法

经营者为了社会的利益经营生态公益林，放弃了经营商品林获取木材利润收获的机会。为了使经营者放弃采伐林木的动机，激励其经营公益林的积极性，补偿标准应在基本补偿的基础上，增加其放弃木材收益的补偿，称其为生态公益林全额补偿标准。生态公益林全额补偿标准在公益林基本补偿的基础上，增加利息和利润额，或以仍按商品林经营的年均利润（公益林经营的机会成本）额与地租之和作为生态公益林补偿金额。其计算公式为：

式中：Pi——第i年利润率

ri——第i年利息率

di——第i年林地利润率

Gi——经营商品林年利润

其它符号含义与前相同

最高补偿标准计算方法

生态公益林最高补偿标准是生态公益林生态效益价值、生态环境保护价值、生态服务价值的补偿标准。其计算公式为：

式中：Vi ——第i类生态产品或服务的价值

（四）补偿的法律问题研究

我国1998年修改后的《森林法》规定国家要建立森林生态效益补偿基金制度，随后相继建立了森林生态效益补偿制度，为发展生态公益林筹集资金起到了一定的作用，但目前还远不能满足生态公益林建设和发展的需要。目前生态公益林效益补偿工作相关法律体系还不够健全，有部分学者就补偿的法律问题开展了研究工作。

刘博、周训芳等认为要从以下几方面来建立系统的生态公益林补偿制度：一是引入市场化的运作对森林生态效益补偿基金的进行实际运作，并加以规范管理。二是在法律条文中明确：公益林生态补偿机制的理论依据和现实需要；补偿标准的确定；对公益林补偿主体的认定；补偿途径；补偿对象；补偿费的管理和使用办法；建立有效的生态公益林补偿费征收和使用监督机制等。三是引导当地农户因地制宜向其他产业投入。

三、我国生态公益林补偿问题展望

公益林补偿问题仍将会是今后较长时间内的热门话题。应继续加强补偿问题的探讨，制定合理的补偿标准、途径、范围，为领导决策提供科学依据。

要继续应加强对生态公益林补偿的基础理论研究。虽然我国生态公益林效益补偿基础理论研究成果较多，但是许多基础理论与方法还有待进一步深入研究。例如，根据西方经济学理论应该通过生态效益作为补偿的标准，但是生态效益计量方法得出的效益值都缺乏客观依据，属于估算值， 而且计算出来的效益之巨大，无法实际操作。另外，各类单项效益之间可能存在重复计算问题。同时将生态效益作为补偿基础的话，无法衡量效益受益主体和受益数量。在补偿对象理论研究方面，由于我国林业产权的特殊性，是补偿林地所有者还是林木所有者，这是需要进一步深入研究的领域。资金来源渠道也是需要考虑的关键问题。

同时，生态公益林效益补偿应更科学化。实现生态效益补偿的首要条件是要科学化地建立森林生态效益系统补偿模型，构建森林生态效益系统的指标体系，为森林生态效益补偿提供科学的补偿方式、补偿标准及补偿的量；生态公益林效益补偿应更规范化。建立生态公益林效益补偿制度的体系化，将生态公益林效益补偿的理论基础、补偿的范围、对象、方法、机制、法律等都贯彻在生态补偿的实施过程中。有关森林生态补偿的财政转移、项目建设与管理政策的稳定实施，必须以健全的生态效益补偿制度为基础，并逐步法制化；生态公益林效益补偿应更法制化。生态公益林效益补偿应更市场化；生态公益林效益补偿市场化是市场经济体制的必然要求， 市场应以利益方的积极性为基础，如何调动利益方的积极性是建立生态补偿市场的重要条件。■