保障性住房PPP项目模式探析

摘要：公私营合作（Public Private Partnership， PPP）模式，是政府与私人企业基于某个项目而形成以“双赢”或“多赢”为理念的合作形式。文章对我国保障房建设和运营中引入民间资本的PPP模式进行了探讨，分析了保障性住房应用PPP模式的风险、组织及合同结构、运作流程等相关内容，摸索出适合我国的保障性住房PPP模式。

关键词：保障性住房；PPP模式；风险；组织结构；运作流程

在2011年1 000万套保障房全面开工实施过程中，“钱”与“地”始终困扰参与各方，尤其是资金缺口非常大。对于未来两年的保障房建设任务，“钱”与“地”两大困难将会更加突出，融资模式和开发/建造商参与模式将可能是两个最重要的突破方向。公私营合作（Public Private Partnership， PPP）模式的引入，意味着允许私人投资者（或私营机构）进入保障性住房领域，意味着一种新的投资主体、新的分配理念和新的资源配置方式。目前我国充足的民间资本和宽松的政策环境也都为PPP模式在保障性住房建设中的应用提供了前提条件。一方面，私有资金的引入可以有效地解决城市保障性住房建设资金不足的现实情况；另一方面，城市住房保障体系的运行过程中同时存在持续和稳定的长期收益，这也符合私人投资者对利益稳定性和持续性的追求。

一、 保障性住房PPP模式

保障性住房兼具福利性和经济性，其需求量大、收益稳定、风险低，同时私人部门可以享受相应的政策优惠和扶持。因此，鉴于PPP的运行方式，其在保障性住房中的应用不仅适用于新建项目，还适用于既有项目；不仅适用于建设和运营方面，在融资及物业管理方面也适用。由此，PPP模式在保障性住房中的参与方式包括：新建项目的PPP模式、已有项目的PPP模式及改扩建维护项目的PPP模式。私人部门参与投资的方式有：股权参与、经营权参与、建立公私合营公司和私人公司通过特许权等方式参与项目建设。

从保障性住房的类型来看，廉租房的收益性明显低于公共租赁房，降低了私人投资者对廉租房的投资热情。但是，这并不能因此全盘否定PPP模式在廉租房领域运用的可行性，在已建成的廉租住房运营管理中采用转移—运营—补贴—转移的形式还是具备一定可操作性的。公共租赁住房本身给予房地产开发商3%的利润，使得PPP模式在该领域的的应用范围更为广泛和可行。

二、 风险分配与转移

政府采购保障性住房的方式有很多，但是不同采购模式下转移给私营机构的风险也不同。如表1所示。

随着私营投资者参与项目的不断深入，风险及所有权逐渐转移给私方。其对公私双方产生不同的影响：对政府而言，项目风险转移给私营投资者，更有利于风险控制，实现风险最优分担；对私营投资者而言，承担风险意味着较高的投资收益。

三、 保障性住房PPP项目组织及合同结构

保障性住房建设的PPP模式，是项目融资的一种实现形式，通过政府与私人投资者的合作实现参与方的利益。政府部门通过招投标等方式与私人投资者（一般由私人投资者组成特殊目的公司SPV）签订合同，由私人投资者在合同期内负责项目的筹资、建设、运营。合同中明确政府的资金投入比例，政府的资金来源包括年度财政预算、住房公积金增值收益余额、一定比例的土地出让金等（政府亦可不投入资金）。另外，政府相关部门还会为私人投资者提供贷款担保，以使私人投资者能比较顺利的获得贷款。在项目筹资、建设、运营等各阶段，政府相关部门与私人投资者建立相互协调共同决策的机制，以保障项目的顺利进行。

保障性住房项目PPP模式中涉及的参与方众多，合同文件量也相当大，这是项目各参与方合理分配任务、分担风险、确保项目成功完成的重要因素。保障性住房PPP项目中，根据合同签约方不同可以将合同文件分为四类：项目发起人之间的股东协议、政府与项目开发商之间的特许经营协议、项目公司和承包商或运营商等之间的履约合同、项目公司与银行或其他金融机构之间的贷款合同；根据合同内容不同还可以将合同文件分为以下几类：咨询、设计、施工、运营等项目实施合同、股本支持协议和贷款协议等融资文件、政府支持信和履约保函等担保文件。

四、 保障性住房PPP项目基本运作流程

PPP模式和保障性住房结合的模式多样性，保障性住房PPP项目组织结构参与方众多。基本运作流程如下文所述：

1. 政府以划拨形式提供建设用地，并予以税费减免；私营机构负责融资，并组织建设；项目建成后，私营机构拥有房屋的全部产权（有限产权）。

2. 运营期内，私营机构负责项目运营，并可以向那些适合条件的被保障人（即住户）分期出售房屋产权，即私营机构和住户共有产权；运营期末私营机构退出时，若仍有房屋产权（残留产权）未售出，则将其无偿移交给政府。

3. 后运营期内，政府负责项目运营，并可以将残留产权继续分期出售给那些适合条件购买的住户，即政府和住户共有产权。

4. 获得房屋全部产权满一定年限后，住户可以市场价格将房屋出售，但必须向政府支付一定比例的差价，即上市缴纳收益。

综上所述，本文研究的保障性住房PPP模式运作具有如下特点：

1. 私人投资者的参与更深入。现阶段保障性住房建设中已经渗透着PPP的理念，比如经济适用住房的搭配建设。然而，在我国现有的住房保障背景下——庞大的保障群体、紧缺的政府财政支持资金，私人投资者应有更深入的参与以应对上述困难。不仅是建设阶段，私人投资者更应该涉入到融资、运营、维护等阶段，充分利用其融资、管理和技术能力，为保障性住房供给提供有力的支撑。

2. 以特许权为合作前提。政府通过将项目一定时期的特许经营权让渡给私人投资者，使民间资本能获得必要的投资收益，而政府也解决了保障性住房建设资金不足的问题，从而实现“双赢”或“多赢”的目的。考虑到保障性住房的低收益性、私人投资者可以接受的投资回收期，在设置的特许期内难以保证投资回收及收益，因此，政府的让利和补助将是实现合作的必要手段。

3. 不特指某种PPP模式。PPP模式本身包含多种运行方式，但实质上是通过契约约束机制，私人部门提供公共服务的生产，公共部门（或政府）向私人部门付费作为对其生产成本的补偿和收益回报。根据不同类型保障性住房的不同运行方式，可以灵活选用PPP模式。

4. 产权共有。引入PPP模式基本出发点是解决资金瓶颈问题、提高供给效率、实现分配公平。除了解决资金问题，PPP模式的引入应在以下两方面实现突破：一方面满足政府扩大保障面的需求，另一方面实现中低收入家庭拥有自己的住房。限于保障对象的住房支付能力，其在运营期内住房产权的分期购买分别形成了私营机构和住户共有产权以及政府和住户共有产权。同时PPP模式下的公私合作本身就是一种混合产权，这进一步增加了产权关系的复杂性。

五、 保障性住房PPP项目主要参与各方

保障性住房PPP项目的主要参与方是政府和私营投资者，此外还包括租户、项目公司、承包商、贷款银行等。

1. 政府。政府是PPP项目的最终拥有者。其主要的职责包括：制定和PPP项目的政策与规范；明确PPP项目运作程序以及项目选择；授予特许经营协议；接受项目公司在特许经营期满时移交的项目。

2. 项目发起人。项目发起人一般为项目公司的投资者和股东，即项目的实际投资者和主要承办者。在保障性住房PPP项目中，项目发起人以股东身份根据项目股东协议规定投入项目资本金，并在运营期时根据出资比例进行利润分配。此外，在特许经营协议中签订专门的备用金条款，规定资金不足时由项目股东先行垫付不足资金，避免项目工期延误或中途停工。

3. 住户。保障性住房PPP项目是主要针对在一定时期内无力购买商品房的群体的产品，其住户具有特定性，一般从三个方面进行界定：住房面积、收入标准和户籍。住房面积和收入标准目前各地设定的略有差异。户籍方面，一般是限定在具有一定居住年限的户籍人口范围内。一些城市则将新就业人员和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员也纳入到保障范围，户籍壁垒有所松动。

4. 项目公司。保障性住房PPP项目的法人主体和实施主体，根据政府部门的保障性住房建设标准提供合格的保障性住房；通过招投标方式选择设计、施工及运营单位，确保保障性住房项目顺利完成；与政府部门建立统一的目标并相互合作，在项目变更时以住户的利益为出发点；在项目运营期间收取租金和管理费用，通过上缴税金、偿还贷款和向股东分配利润等方式与政府部门合理分配项目回收资金；在特许期末按照特许期协议中规定的方式，政府部门接受保障性住房项目，或者项目公司按照合同规定继续经营。

5. 金融机构。项目的金融机构是指项目融资过程中为项目提供资金的商业银行和非银行金融机构，例如信托公司。它可以是一家或几家商业银行，也可以是由几十家银行组成的银团。银行参与项目贷款的数目主要根据贷款规模和风险两个因素决定。

6. 承包商。在PPP项目实践中，总承包商通常以项目发起人身份，牵头PPP项目，以股东身份直接参与设计与施工，并享受项目收益。如果总承包是以项目第三方角色参与项目建设，则项目公司则可以通过招投标方式选择进行选择承包商

7. 运营商。在项目竣工时，运营商和项目管理公司签订委托合同。为了更好地规避风险，项目公司将项目运营业务分包给专业的运营商。根据谈判签订相关合同条款，运营商通常会承担项目运营期间的维护和管理，甚至市场需求不足等运营风险。

8. 管理公司。管理公司是在项目特许经营期内，为政府部门的机构，针对项目的产权和租户的独立管理公司，负责运营期末和运营期内的保障性住房产权管理，主要针对保障房产权的出让、变更或转让进行统一管理。

六、 结束语

我国保障性住房建设正处于最火热的阶段，但是资金的压力和资源的短缺，以及后期运行的忽视，使得保障性住房在未来五年中有可能面临巨大的挑战。论文通过分析，认为PPP模式不仅仅能够帮助政府在保障性住房的建设中吸纳更多的社会资本，通过合理的模式设计，更可以帮助政府更好地管理保障性住房，为保障性住房建设和运行提供有力的保障。

参考文献：

1. Akintoye， A.， Beck， M. and Hardcastle. Public Private Partnerships： Managing risks and opportunities. Blackwell Publishing Company， 2003.

2. 巴曙松，张旭，王淼. 廉租房建设融资现状和创新趋势. 国际融资，2006，（9）： 40-45.

3. 邓小鹏，李启明，申立银. 城市公共项目中PPP模式内涵解析及相关概念辨析.现代城市研究，2007，（1）：29-33.

4. 邓小鹏， 熊伟， 袁竞峰， 李启明. 基于各方满意的PPP项目动态调价与补贴模型及实证研究.东南大学学报（自然科学版），2009，（6）： 1252-1257.

基金项目：教育部人文社科青年基金项目“基于价值链产品的保障性住房建设PPP模式应用研究”（项目号：09YJCZH014）；国家自然科学基金青年基金项目“基础设施PPP 项目残值风险动态预测与监控方法研究”（ 项目号：71001027）。

作者简介：邓小鹏，东南大学土木学院建设与房地产系副教授，博士；袁竞峰，东南大学土木学院建设与房地产系讲师，博士；李德智，东南大学土木学院建设与房地产系副教授，博士。

收稿日期：2012-10-25。