直销立法:两难形势下的政府智慧

2004年年初，记者曾撰写《中国直销立法十大悬疑》，其序文即是《直销立法考量政府智慧》。

时近岁尾，关于直销立法的各项工作已接受完成，直销法规的内容也日见清晰。无论是回首直销立法进程，还是解读直销法规内容，处处能够让人感受到政府的立法智慧。

两难问题的解决考量政府的立法智慧

经济领域的立法，其推动力量一般来自于市场，往往是市场需求催生相关的法律法规。但中国的直销立法，尽管也有来自于市场的推动力，但更大程度上却是由于我国在加入WTO时做出的一个承诺。2001年12月11日，我国政府在加入WTO时签署的《加入议定书》中允诺，在入世后3年内就无固定地点的批发或零售业务进行立法。市场人士由此认为，这就标志着我国将于2004年年底开放直销市场。

按照一般的经济规律，市场要开放，最起码的标准是必须具备开放的成熟条件。但商务部外资司副司长邓湛在2004年9月10日于厦门召开的直销立法会上明确表示：“由于直销在我国发展历程很短，我们认为目前全面开放直销市场的条件还不成熟。”

尽管直销市场开放的时机并不成熟，但2004年年底却是我国兑现加入WTO承诺的最后期限。一方面是时机并不成熟，一方面是加入WTO时的承诺，这不能不说是直销开放的一个两难问题。邓湛副司长在厦门会议上也表示：“在直销立法的管理制度上，我们既要做到符合我国加入WTO的实情，又要避免无序开放；既要参照国际上通用的做法，又要充分考虑中国的国情；既要考虑国际上直销的一些特点，又要使其符合一般商业流程，符合中国现状。”

如何解决这些两难问题，考量的正是政府的立法智慧。

广开言路与相对集中

也许是吸取了1997年制定《传销管理办法》“闭门造车”的教训，为了解决本次立法的两难问题，在直销立法进程中，中国政府首先采取了广开言路之策：一方面是走出国门考察国外的直销市场，借鉴其他国家的管理经验；一方面是在国内不断召集国际著名直销公司管理层开会，听取他们对直销立法的建议。

据了解，中国政府曾组织相关政府官员重点考察了美国、日本、韩国、马来西亚、俄罗斯、香港等国家和地区的直销市场。在不断考察国际直销市场的同时，中国政府在立法前期频繁地听取国际著名直销公司的意见。2003年厦门投资贸易洽谈会期间，商务部外资司司长胡景岩亲自挂帅，召集7家外资直销公司举行外商投资直销业研讨会，集中听取这7家外资直销公司管理层对中国直销立法的意见。2004年6月18日，参加上一年厦门会议的7家外资直销公司聚会苏州，成立了“关注中国直销开放小组”，这一小组随之成为政府与企业沟通的重要平台。在接下来的两个月内，商务部外资司连同其他部门与该小组举行了四次专题会议（在第一次专题会议上，“关注中国直销开放小组”新增加了4家企业，由此扩大至11家），就直销立法的内容广泛征求意见。一位参加专题会议的人士注意到一个颇有意味的现象，这就是政府官员在小组会议上很少发表意见，主要是“聆听”。

形式的逆转出现在最后一次专题会议上。据参加会议的人士透露，邓湛副司长在一次非正式讲话中告诫部分外资直销公司，提出过多要求并不会有多大作用，中国政府将按照自己的方式立法。而在2004年9月10召开的厦门直销立法座谈会上，政府的主导地位很快得到了显现。有一位参加过两次厦门会议的企业界人士告诉记者，2003年厦门会议发言的主角是企业代表，政府官员发言的时间很少；而2004年厦门会议发言的主角却是政府官员，4个半小时的会议，留给22家企业代表发言的时间只有半个小时。这位人士认为，2004年厦门会议标志着政府在立法方式上已经由以前的广开言路转入到了相对集中阶段。而在2004年厦门会议以后，社会上就再也没有中国政府召开专门讨论会之类的消息了。

中国政府就直销立法广开言路征求各方意见，体现了立法的智慧。直销毕竟是舶来品，部分外资直销公司有相对成熟的国际市场经验，又有成熟的中国市场运作经验，以其作为借鉴，可大大缩短自我摸索的过程。但企业发表意见时，其经济属性大于社会属性，所以政府在比较充分地征求了各方意见后，自然应该采取相对集中的方式，以政府为主导地位立法。

从政府立法的态度上可以看出，政府更多地是考虑立法内容的社会属性，制定的法规在有利于市场发展的同时，侧重点则是保护消费者权益，维护社会稳定。

“建立有中国特色的直销体系”

正是基于以上考虑，邓湛副司长在2004年厦门会议上首次正式提出了“建立有中国特色的直销体系”的主张。而从目前的直销法规内容来看，的确是既尊重了国际直销市场的游戏规则，又兼顾了中国市场的具体情况，逐渐形成了“有中国特色的直销体系”框架。

截至发稿之时，《直销管理条例》规定，直销企业支付给推销员的酬金，其总额不得超过其零售总额的25%。特殊产品经商务部批准后可提高报酬比例，但最高不得超过30%。

安利（中国）公司董事长郑李锦芬最近在接受媒体采访时表示，在国际市场上，除韩国将此比例限定在35%以内外，世界各国都没有给业务员的酬金设定上限。

显然，中国政府设定25%～30%的酬金比例，可以压缩业务人员的获利空间，降低市场对直销开放的预期，既可适当限制直销企业招募业务人员的速度，防止其大规模膨胀，也可防止非法直销企业以高额回报为诱饵进行欺诈。中国政府对直销企业业务人员酬金比例设定上限的做法，充分体现了“中国特色”。

其实直销法规中的许多内容，在很多方面都打破了国际惯例，这使得我国的直销法规具有鲜明的“中国特色”。

最明显的是高门槛准入制度。这种高门槛准入制度，一方面可以防范空手套白狼的非法企业进入直销业，另一方面，经营规模大的直销企业，其抗市场风险能力也较强，一旦市场出现问题，对于广大的推销员和消费者来说，这些企业就可以提供更好的风险担保能力。这种制度除了一部分规模较小的企业表示反对外，得到了社会和市场的广泛认同。

此外，“工厂+直销模式”、“店铺+雇佣推销员模式”等，均是在考虑国际直销市场规律后结合中国市场的具体情况所采取的举措。其实这两项原则早在1998年由当时对外贸易经济合作部、国家工商行政管理局、国家国内贸易局联合颁布的《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》中就有明确规定。

对于业界希望明确界定“直销”与“非法传销”的强烈呼声，中国政府为此专门制定了《反金字塔欺诈条例》，不但从法律上对“金字塔欺诈行为”做出了明确定义，还制定了严格的防范措施和处罚措施。鉴于直销行业的复杂性，《反金字塔欺诈条例》同时对12种“非法直销行为”做出了明确的规定和处罚措施。

在直销行业，对业务人员的管理一直是一个非常复杂的问题。直销企业均有庞大的推销员队伍，通常可达到几十万人，高的可达上百万人。据了解，《推销员培训管理办法》将对推销员队伍实行严格的管理制度。《直销管理条例》也有推销员队伍管理的内容，并且规定：“直销企业通过推销员直销产品，应对推销员从事直销经营业行为承担连带责任，但直销企业在主管部门允许的期限内，通过举证证明该推销员的行为与该企业没有任何关系的情况除外。”

另外，《直销管理条例》规定：“推销员应通过由商务部统一组织的考试，取得由商务部统一印制的《推销员培训合格证》，并与直销企业签订合同后，方可从事直销活动。”这一规定更是充满了“中国特色”。

“开放的目的是发展”

自然，从目前披露出来的直销法规来看，中国政府迄今为止还没有将对直销业的管理提升到“法律”的高度，而只是“条例”和“办法”。

按照商务部副部长马秀红的话说：“我们所做的一切工作，最后还是要落实到发展上来。”“开放直销经营模式，我们所进行的一切工作，最终的目的都是为了发展，为了能够促进我国的经济得到进一步的提升。”

马秀红副部长在讲话中也承认：“这些直销方式是不是成熟，是不是规范，是不是完全符合中国的国情，是不是能够和国际上的直销相接轨，这还有待于进一步研究。因为这毕竟是新的，我们也没有经验。”

马秀红认为，直销在中国还只是一个起步阶段，还处在摸索经验、持续发展的阶段，在此情况下立法肯定会有一定的局限性，离全面认识还有一个过程。因此，中国的这次立法应该是基于6年来的经验，制定一个最基本的框架，把能够看得清楚、摸得透的问题，在大的法律框架下搞清楚之后，再作进一步的完善。

“邓小平有一句名言是：摸着石头过河。我想我们在进行直销立法时也不妨摸着石头过河。”马秀红副部长的这一句话，正好诠释了我国直销开放在相当长的一段时间内所采取的态度。