农民养老问题探讨

开天以来，面朝黄土背朝天的中国农民世袭着“养儿防老、家庭养老”的模式。20世纪90年代初，随着改革开放的深入，市场经济体制的建立，构建以养老保险为主的社会保障体系迫在眉睫。在当时，号称中国养老保险的“三驾马车”――企业职工基本养老保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险分别在劳动部、人事部和民政部启动。时隔近二十年，企业职工基本养老保险日益完善，机关事业单位养老保险只起了退休金的补充作用，农村养老保险处于整顿探索阶段。为什么会有如此大的差距？是农村养老保险时机不成熟，是农村养老保险农民不欢迎，还是农村养老保险制度设计有问题？

20世纪90年代初实施的农村养老保险制度是肯定行不通

实践是检验真理的唯一标准。20世纪90年代初实施的农村养老保险之所以被有关方面叫停，答案是肯定的――制度设计有问题，导致农民不欢迎。归纳起来问题应出在以下几方面：

一是筹资方式单一，政府没有承担应有的责任。企业职工基本养老保险之所以受到城镇职工的欢迎，是因为参保者个人仅出资了小部分（8%），单位（企业）出资了大部分（20%），国家对个人出资部分免除个人所得税，对单位出资部分免除企业所得税，事实上企业职工基本养老保险由三方出资，即个人出资8%，单位实际出资13.4%，国家实际出资6.6%。另外当企业职工基本养老保险基金入不敷出时，政府财政承担兜底义务。也就是说，参加企业职工基本养老保险，参保者得到了实实在在的实惠。而农村养老保险，民政部关于印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的通知指出：“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。”这句话本身就是说个人要出大头，单位只起辅，国家不出钱只给予政策扶持。事实上，我国农村集体经济相当薄弱，在中西部地区基本上就没有集体经济。据对某省调查，农村养老保险集体缴费仅占3.28%，96.72%都是农民掏腰包，国家在政策上也没有什么看得见的扶持。这种养老模式，说到底就是农民自己掏钱放在民政部门，民政部门到时分次付给你。这种办法，农民还不如直接把钱存入银行省事、方便。一种让农民得不到任何实惠的养老保险制度，农民怎么会乐意参加，一项不受农民欢迎的政策怎么能长时间实施下去？

二是养老金太少，根本不及养老之需。农民参加养老保险，目的是老有所养，是希望丧失劳动能力后领取的养老金能够保证基本生活，实现自我养老。但民政部关于印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的通知规定“月交费标准设2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十个档次，供不同的地区以及乡镇、村、企业和投保人选择。各业人员的交费档次可以有所区别。交费标准范围的选择以及按月交费还是按年交费，均由县(市)政府决定。”实际执行中缴费一元二元不嫌少，由于缴费额低，农民月领取养老金根本不及养老之需。据某省调查显示：人均累计缴费总额188元。2006年人均每月领取养老金15.88元，最多的每月822元，最少的每月只有0.44元。月领取额在1元以下人数的占12.52%；月领取额在1～10元的人数占70.63%；月领取额在10～20元的人数占6.8%；月领取额在20～50元的人数占6.75%；月领取额在50～100元的人数占2.95%；月领取额在100元以上的人数占0.35%。人均每月领取养老保险金15.88元，还不及该省农村最低生活保障标准70元的四分之一。也就是领取养老保险金生活还不如享受最低生活保障，而享受最低生活保障还不需要从微薄的收入中缴纳参保费。这样的农村养老保险制度能起到怎样的作用？

三是经办机构定性不合理。农村养老保险经办机构是开展好农村养老保险工作的先决条件。事实上，一开始农保机构的设置和定性就不合理。据某省调查显示：自收自支事业单位个数占35%，全额拨款事业单位个数65%（全额拨款大多只拨工资）。将农保机构定性为自收自支事业单位，这些单位到哪里去收，有什么创收项目？唯一创收的地方就是农民缴纳的保费和资金存入银行产生的利息。由于农保机构定性为事业单位，许多有“办法”的人就想方设法钻进农保机构。据某省调查发现，一个筹集农保基金累计不足1 600万元的县，高峰时编制内经办人员45人，编制外还有22人，按规定只能提取管理费60万元，为了机构运转挪用基金384万元。一个经办农保工作的机构，如果全靠农民来养活，农民怎么受得了？

四是监管机制不健全，基金侵蚀严重。民政部关于印发《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》的通知规定：“基金以县为单位统一管理。保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资。基金使用，必须兼顾当前利益和长远利益，国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。农村社会养老保险机构，在指定的专业银行设立农村社会养老保险基金专户，专账专管，专款专用。民政部门和其它部门都不能动用资金。养老保险基金除需现支付部分外，原则上应及时转为国家债券。国家以偿还债务的形式返回养老金。养老保险基金用于地方建设，原则上不由地方直接用于投资，而是存入银行，地方通过向银行贷款，用于建设。”上述条款，看似有严格的监管制度，实际上全是一些“原则上”。经办机构经费不够――挪，地方政府需要帮扶地方企业――借，民政部门需要兴建土木――拿，经办机构领导朋友经营周转困难――借，资金存入地方信用社、信托公司――说没了就没了。据某省调查发现：违规投资、抵押、担保及违规存放基金；管理部门违规占用、使用基金；违规出借基金；个人贪污挪用等占全部筹集资金10%以上。

探索建立新型农村养老保险制度是全面建设小康社会的必然选择

从党的十七大提出：“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”到总理在政府工作报告中强调：“更加注重社会建设，着力保障和改善民生”，一项项改善民生的政策措施，向人们展示了构建和谐社会的新画卷。

健全覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立新型农村养老保险制度是党向全社会发出的号令。没有农民参加的养老保险就不能实现“全体人民老有所养”，农民不能享受老有所养，就谈不上农村的全面小康，没有农村的全面小康就不是全社会的全面小康。要解决农村养老保险问题，必须对旧的农村养老保险制度进行扬弃，建立新型的农村养老保险制度。

建立新型的农村养老保险制度，政府应承担应有的出资责任，随着我国经济实现又好又快发展，各级财政应该有能力投入农村养老保险，出资比例可以比照新型农村合作医疗、城镇居民医疗保险。筹集资金的应能确保农民丧失劳动能力后得到的养老金能保证其基本生活，下限应不低于农村最低生活保障线。应理顺农保机构管理体制，保障经办机构经费，提高经办人员素质，控制经办人员数量。按照企业职工基本养老保险基金监管制度、规定监管新型的农村养老保险基金，确保资金安全、增值。

（作者单位：江西省审计厅）