美国促进小企业发展的政策分析

[摘 要]20世纪中期以来，美国不断完善政策措施促进小企业的发展，构建起了专业化、社会化和市场化的支持服务体系，表现为完备的法律法规、健全的管理机构、广泛的社会参与和有效的措施手段等基本特点。这些促进政策和措施具有一定的借鉴意义。

[关键词]美国小企业 促进政策 基本特点

〔中图分类号〕F27 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕 1000-7326（2008）09-0065-04

中小企业是经济发展中的重要力量，支持中小企业的发展已经成为世界各国一致的政策选择。半个多世纪以来，美国政府视小企业为“美国经济的脊梁”，建立起了较为完善的支持服务体系，运用多种政策措施对其进行扶持和发展，起到了积极的作用。

一、 美国小企业的重要地位

美国的小企业在其国民经济中占据着十分重要地位，美国经济的整体状况在很大程度上反映着小企业的发展状况。按照美国1953年颁布的《小企业法》的规定：小企业（Small Business）是指“独立所有和自主经营，并在其经营领域不占支配地位的企业”。在一般行业，是指雇员在500人以下或企业资本金在500万美元以下的企业。目前，美国有小企业2680万家，占整个企业总数的99%以上。[1] （P5） 小企业对美国经济的贡献表现在：一是促进了经济的增长。许多学者认为，美国经济进入20世纪后半期，尤其是进入90年代以来一直保持良好的发展态势，其中，美国小企业尤其是科技小企业的贡献很大。小企业的繁荣成为美国90年代经济稳健增长、低通胀和低失业率的重要因素。美国前总统克林顿在1996年的《小企业状况：总统报告》中指出：“小企业的技术创新是美国在世界经济中占领导地位的主要原因。”二是创造了大量的就业。据统计，二次大战以来，在美国小企业就业的人数一直占到美国私人部门全部就业人数的一半以上，吸收了大量劳动力。从20世纪80年代开始，在小企业就业的人数较之以前又有了进一步的提高。新经济的出现给美国创造了超过2200万个就业机会，其中，主要是由新出现的活跃的小企业创造的。据统计，美国新增就业的70%以上都来自小企业。布什政府称赞小企业是美国“创造就业的发动机”。[2] 三是促进了技术的创新。美国小企业由于其灵活的机制和很高的效率，在技术创新方面显示出了许多大企业都缺乏的优势。20世纪90年代以来，美国小企业的创新作用更加突出。据美国小企业管理局的研究，20世纪对美国和世界有过重大影响的65项目发明和创新，都是由雇员在500人以下的小企业创造的。美国国家自然科学基金会经过20年的研究表明，用于研究开发的每一美元所产生的创新成果数，小型企业是中型企业的4倍，是大型企业的24倍。四是增加了出口贸易。美国小企业的迅速发展和市场竞争力的不断增强，再加之美国政府的出口推动战略，小企业在增加出口中的作用不断加强。据统计，美国经济增长的70%源于出口贸易，其中97%的出口增长来自于小企业。[3] （P53）

美国历届总统都高度重视小企业的发展，并致力于其发展环境的改革和完善。20世纪80年代的美国《小企业经济政策法》要求，总统每年要向国会提交反映小企业状况和竞争力的报告。白宫的小企业大会是总统听取小企业主意见和建议的重要渠道。

二、美国小企业支持服务体系的基本特点

美国对小企业的扶持经历了半个多世纪的演变和发展，已经形成了比较发达完善的支持服务体系，从政府扶持力度、服务的专业化、市场化和社会化的程度等方面都达到了较高的水平。美国小企业支持服务体系有如下几个基本特点：

（一）完备的法律法规。美国已经建立了较为完备的小企业法律法规体系，为支持和促进小企业的发展奠定了最重要的基础。早在1890年，美国国会就通过了《谢尔曼法》，旨在反对托拉斯组织的垄断行为，保障公平竞争。随后，相继通过的《克莱顿法》、《米勒―泰丁法》、《塞勒―凯福尔法》等法案，不断完善了反托拉斯法。1950年，美国参议院设立了“小企业临时委员会”，负责小企业基本法的起草工作。1953年，美国《小企业法》正式出台，该法确定了小企业的法律地位和国家对小企业的基本政策和管理措施，成为保护小企业的基本法。美国《小企业法》中明确提出，美国经济的精髓是自由竞争，只有通过自由、完全的竞争，才能保证自由市场的实现；并指出政府应当帮助、支持和保护小企业的利益，以保持自由竞争。随后，又相继颁布了《机会均等法》、《联邦政府采购法》、《小企业投资法》、《小企业经济政策法》、《小企业创新发展法》、《小企业投资奖励法》、《精简文件法》、《管理文件法》、《扩大小企业出口法》、《小企业贷款增加法》、《小企业项目改进法》及《小企业投资中心技术改进法》等，旨在更直接和主动地支持小企业发展。从立法的历史过程看，美国对小企业的支持政策经历了从最初的通过反对垄断，间接地保护小企业的利益到通过对小企业提供直接的、多方面的保护和扶持，优化小企业的外部环境，从而维护和增强小企业的竞争性地位的转变。[4] 从20世纪80年代开始，鼓励和发展小企业的技术研发和创新，通过保持技术的国际领先地位以保持美国的产业竞争力成为了重要目标。

（二）健全的管理机构。美国的小企业政府管理机构比较系统和健全，有效地保证了小企业政策体系的规范、运行和实际效果。美国扶持小企业的官方机构，有三个系统构成。一是隶属于国会的小企业委员会。美国国会的参、众两院都设有小企业委员会，主要是听取小企业管理局和白宫小企业会议对有关小企业发展政策的建议和意见，负责小企业相关法律的建立和完善，并定期向参、众两院汇报小企业工作的进展情况。二是隶属于白宫的小企业会议。白宫小企业会议是根据总统的要求而设立的，是最集中反映一定时期政府及各界对于小企业发展关注程度和关注问题的大会。三是隶属于联邦政府的小企业管理局（SBA）。联邦小企业管理局专门负责实施小企业政策，履行对小企业的管理职能。该机构1953年成立，1958年被国会确定为“永久性联邦机构”，局长由总统任免，需经参议院认可，1998年由副部级升为正部级。小企业管理局的主要职能是：制定小企业发展的政策和措施；帮助小企业提高获得资金的机会，即提供贷款担保、风险投资项目等；提供技术援助，即向小企业提供信息、教育与培训等方面的帮助；帮助小企业参与政府采购，获得产品或劳务方面的合同；代表小企业在联邦政府内游说，影响政府的决策，保护小企业的权益等。[5] 小企业管理局的机构设置主要有三个层次。第一层次设在华盛顿总部，负责制定方针、政策，指导下属机构的工作。第二层次设在十大城市的10个区域办公室，指导各地方机构的工作，并负责与总部的沟通；第三层次是遍及全美的各地方机构，负责向小企业提供直接的支持。目前，小企业管理局有员工900人，全系统共有员工5000人，10大区域办公室，70个地方办公室，96个直属工作机构和服务点。

（三）广泛的社会参与。在美国，小企业支持服务体系具有广泛的社会参与性，构成了一个全方位、多层次、多角度的小企业服务体系。从政府机构到民间组织，从专门性机构到特定机构中的专门性部门，各种服务提供者各尽其能、相辅相成，共同构成了政府扶持和市场自发相结合的服务体系。具体而言，可分为三类机构。一是政府主导型机构。这类机构由政府的小企业行政主管部门或政府有关部门参与和协助建立的小企业社会化服务机构。这类机构具有核心地位，起着指导和协调的作用。该类机构除了小企业管理局之外，还包括美国国会的小企业特别委员会、美国贸易和开发署、美国小企业基金会、商务部、各个地区相关小企业服务的委员会、进出口银行、出口法律服务网等。二是社会自主型机构。这类机构由社会各方面根据小企业的需求自主建立的社会化服务机构。包括半官方的机构、民间机构和商业性机构。包括小企业发展中心、出口援助中心、小企业投资公司、技术推广中心、退休经理服务团和在职经理服务团、专门的出口经营公司和出口贸易公司及美国高校成立的 “小企业学院”等。[3] （P135） 目前，全美有1200家小企业发展中心、17个出口援助中心、39个企业信息中心以及1.3万多名退休经理组成的多个退休经理服务团等。这类机构以研发、技术、信息、咨询服务为专长，以灵活性和适用性为特点，克服了行政机构服务中固有的体制僵化等弱点，对构成小企业的完善服务体系起到积极作用。三是行业组织型机构。这类机构是按照企业间的自然特点组织的机构，包括横向的行业间联合会及企业联合组织和纵向的专业技术协会及行业商会等。在美国，所有的利益集团（Interest Group）都有自己的行业协会，目前，这类行业的或职业的组织超过2万家，这类组织通过积极的游说活动，以说服政策决策者采取有利于他们的观点和利益的行动为目标。

（四）有效的措施手段。美国小企业支持服务体系的特点既表现在其服务的全面性和系统性，也表现在其措施手段的针对性强、具有可操作性。具体表现在：一是融资支持。资金约束是各国小企业面临的最普遍和最突出的问题。为此，美国政府设立专门机构，为小企业的融资提供担保及援助。为小企业贷款担保是小企业局的一项重要工作。此类担保条件比较优惠，一般担保贷款总额的75%-80%，其余部分由商业银行承担。10万美元以下的贷款担保率可达80%；流动资金贷款期限可达10年，固定资产贷款期限可达25年。目前，美国小企业局与全美7000多家商业银行合作，为小企业提供信贷服务。二是税收优惠。美国对小企业有多种税收优惠政策。如减少对企业新投资的税收；降低公司所得税率；推行加速折旧；实行特别的科技税收优惠；企业科研经费增长额税收抵免等。这些税收优惠都是依据国会通过的相关法案实施的。如根据1993年《综合预算调整法案》，克林顿政府对4000万中低收入者和90%的小企业减税；根据2001年《经济增长与减少税收法案》，布什政府允许小企业将更大数额的新增投资立刻列入费用，该项政策10年内可为小企业节约70亿美元。三是鼓励创新。为鼓励小企业参与联邦政府的研究与开发计划以及使创新技术尽快转化为市场产品，美国国会分别于1982年和1992年批准实施了《小企业创新研究计划》（SBIR）和《小企业技术转让计划》（STTR）。《小企业创新研究计划》规定，联邦部门研发经费须拿出2.5%作为研发项目基金，资助有市场潜力的小企业。据统计，从1983-2003年，通过此计划给与小企业的资金约达154亿美元，共资助了7.6万多个项目。《小企业技术转让计划》也规定，联邦部门研发经费须拿出0.3%给小企业与非营利研究机构的技术转让项目使用。[6] 四是政府采购。美国政府是美国最大的商品和劳务的购买者。为了保证小企业能够获得一定的份额，美国法律规定，联邦政府采购合同份额的23%必须给与小企业，并要求大企业获得的政府采购合同份额的20%转包给小企业。小企业管理局还通过“搁置购买”、“拆散购买”及提供“能力认证证书”等措施，努力为小企业从联邦政府的采购计划中获得合理份额的商品和劳务合同。据小企业管理局的统计，2006年美国小企业获得政府采购合同金额超过770亿美元，占整个政府采购合同金额的22.8%。[1] （P10） 可以看出，上述这些扶持小企业的政策措施，几乎都有具体的量化的规定和限制，具有管理上的可操作性，有效地保证了各项小企业扶持政策的具体落实。

三、几点启示

目前，我国的各类中小企业已经超过4200万户（含个体工商户），大部分属于非公有制经济。中小企业已经成为我国经济和社会发展的重要力量，但在发展中仍然面临不少困难和问题。建立起一个有效运作的支持服务体系，对我国中小企业尤其是民营企业的发展是至关重要的。美国完善发达的小企业支持服务体系给与的启示有如下几点：

（一）完善法律和政策体系。一是实施扶持的重要性。从发达国家的经验看，中小企业政策既有产业政策的功能，又有社会政策的功能，二者是密切联系的。即使在市场自由化程度很高的美国，对小企业也都实行了很有力度的扶持。必须改变“大城市、大企业、大项目”的传统理念，把扶持我国中小企业的发展纳入国民经济和社会发展的战略规划。二是法律和政策的全面性。对中小企业的各项发展促进措施都应该通过立法的形式固定下来，并配之以相应的政策。我国《中小企业促进法》的颁布只是开端，而围绕着促进中小企业发展的融资、创新、人才等各方面的法律和政策都应尽快到位。三是法律和政策的针对性。例如，融资难是民营企业面临的最突出的问题。应当针对民营企业在不同阶段的融资需求，通过完善直接融资体系、扩大间接融资的覆盖面和加快信用体系建设等，为其提供富有针对性和更加多样化的融资服务。四是法律和政策的操作性。法律和政策如果只有一般性或原则性的规定，就很难落实到位。现实中民营企业面临的“玻璃门”现象与有关法律和政策缺乏操作性有很大关系。

（二）构建统一的政府管理系统。长期以来，我国是按照所有制和行业对中小企业实施管理。由于中小企业数量巨大，遍及国民经济的各个行业、领域及城乡各地，而不同部门制定的政策的适用范围仅限于本行业的企业，再加之省、市、县在中小企业管理体制和机构等方面的不同，导致了对中小企业的管理仍然存在着归属不一、机构重叠、政出多门、效率低下、不当干预等问题，严重影响和制约了中小企业的发展。因此，需要尽快完善我国的中小企业政府行政管理系统。考虑到中小企业管理问题涉及工商、经贸、科技、信息、技术监督、劳动、税务、人事和教育等多个部门，单一职能部门难以制定、协调和推行多个领域的扶持政策。可以考虑借鉴美国的做法，设立专门直属于中央政府的中小企业管理机构，将现有的多个涉及中小企业管理的职能部门进行撤并，成立权威的、统一的、具有综合协调能力的中小企业管理局。同时，强化政府中各级中小企业管理机构的服务功能，为中小企业的生产经营活动提供全方位的指导、咨询和帮助。

（三）鼓励各类社会组织和机构参与。市场经济环境下，政府不可能也不需要承担对于中小企业的所有服务。按照新制度经济学的观点，制度变迁有两种基本模式：一是强制性制度变迁，二是诱致性制度变迁。中小企业支持服务体系从无到有逐步完善也是一个制度变迁的过程。与由政府命令和法律引入和实现的强制性制度变迁相比，诱致性制度变迁其改革主体来自基层，逐利的驱动机制推动着各种制度的逐步成熟和完善，而这种激励机制持久起作用，保证了源源不断的动力。事实上，美国的小企业服务体系就是这种政府扶持与市场自发共同作用的结果。我们应当采取鼓励的态度和政策，使现有社会资源中的各类组织和机构发现和利用对中小企业服务的盈利机会，自发地形成多种形式的服务机构，以其专长和信誉提供市场化的服务。对于凡是适合商业性运作的服务领域和内容，政府部门的服务机构都可以退出，为各类商业机构的成长提供广阔的空间。只有这样，我们才能建立起专业化和社会化的支持服务体系，为中小企业的发展提供全方位和高质量的服务。

[参考文献]

[1]SBA. The Small Business Economy: A Report to the President[M]. Washington: United States Government Printing Office, 2007.

[2]ELIZABETH OLSON. Bracing Small Business in a Turbulent Economy[N]. The New York Times, 2008-02-02.

[3]曹昱等. 小型企业：美国新经济的助推器[M]. 上海：上海财经大学出版社，2003.

[4]于培伟，焦燕. 美日扶持中小企业之政策及其启示[J]. 国际经济合作，2005，（10）.

[5]刘森. 美国中小企业政策及启示[J]. 中国工商管理研究，2005，（2）.

[6]Marsha Powers. Federal programs set aside funding for innovation research, tech transfer[M]. Crain’s Cleveland Business，2006，（9）.责任编辑：雨田