城市化视角下的城乡统筹发展研究

摘要:统筹城乡发展的战略选择对于解决三农问题有重要意义,而加速城市化,打破城乡二元结构,推进城乡一体化,才是解决三农问题的根本途径。基于此战略选择,构建以农民市民化、农业市场化和基本公共服务均等化建设为主的政策体系,为城乡二元体制的消解和城乡一体化建设提供政策保障。

Abstract: Though the government unveil a series of policy, the problem of "three agriculture" still don't have fundamental change. It is system obstacles that restrict the rural development, so reconstructing the mechanism and the system is the essential measure. This article is aimed at finding the better strategy to solve the problem of "three agriculture", and constructs the policy system. This article advocates that urbanization is the best way to the urban and rural haimonious development.

关键词:城市化;城乡二元体制;城乡一体化;政策体系

Key words: urbanization;urban and rural;harmonious development;policy system

中图分类号:[F299.22]文献标识码:A文章编号:1006-4311(2010)29-0116-02

0引言

三农问题一直是党和政府工作的重中之重,2010年1月31号,中央一号文件又一次注焦“三农”,提出要统筹城乡发展的要求。然而,连续7年,中央政府一号文件锁定“三农”,对农业农村农民问题提供了大量的政策保障,支农支出持续、快速增长,而我国农业农村面貌却未发生根本性的变化,城乡居民的收入差距仍然持续扩大,这一结果引发我们的思考:我国农村的出路在哪里?应该选择怎样的统筹城乡发展的战略才是解决“三农问题”的根本所在?

1统筹城乡发展的战略选择

1.1 乡村建设主张以乡村建设的模式统筹城乡发展的支持者认为,我国农民人口庞大,城市化并不能解决三农问题,同时会导致严重的城市病。与此同时,他们认为,一旦农民进城落户,生活成本增加,最终将会导致城市出现贫民窟现象;而且城市就业有限,并不能完成农村人口向城市转移。因此,该流派认为应开展以农民为主体的乡村建设,让农民自由往返于城乡之间;维持小农生产结构,确保农业利益为广大小农分享;政府政策着眼于提高粮价,通过社会保障体系和公共服务供给改善农民生活。从中可以看出,乡村建设是一种去市场化的、维持城乡二元结构的发展战略。

1.2 城市化与乡村建设相对应的另一种战略是城市化。主张以城市化的支持者则认为,应以城市化为大背景,将农村纳入城市化进程之中,并积极推进城市化、市场化,推进城乡统筹发展。他们指出,农民工候鸟模式的转移就业模式,一方面会减缓城市化,另一方面限制了农民工群体消费,影响内需经济体建设;而且,农业农村发展不能局限于农业农村自身,只有连通城市和农村两个市场,才能克服城乡二元体制状况。所以,在统筹城乡发展的过程中,应积极融入城市化进程,取消阻碍要素流动的城乡二元结构体制;取消户籍制度,落实转移劳动力进程落户;推进土地制度改革,以规模化经营提高现代农业经营效益;推进城乡基本公共服务均等化建设,避免对城市化产生负面影响。

1.3 城乡发展战略评价与选择就乡村建设而言,农民工长期迁徙式兼业模式,难以形成产业集体,无法实现经济转型升级;在小农生产结构下,农民务农收入有限,即使在国家农业补贴政策下,通货膨胀的存在也抵消了农民这部分的收入增加,可见这种模式是不经济的。另一方面,该模式导致严重而大规模的两地分居,使乡村社会失调凋敝,也导致农民工犯罪率的上升,基于广东三大监狱新生代农民工犯罪调查的最新数据显示,八成犯罪的新生代农民工在幼年时期留守农村无人看管,近六成农民工犯罪属于盲目流入城市犯罪①。从社会公平而言,乡村即是城市劳工的廉价供应者,又是城市失业的泄洪区,将农民的社会身份固定在农村,农民无法享有城市公共服务是有失公平的。

而城市化的选择避免了乡村建设的不经济和不公正。虽然城市化的积极影响并非必然,将农村人口从土地上释放出来后,会有一定风险,然而我们可以发现,要降低这一风险却需要进一步推进城市化进程得以解决:就我国目前城市化率而言,城市与人口比例约为4:6,那么当把农村人口释放出来以后,假定其中有10%的风险率,最后就需要40%的城市人口承担对6%人口的救助。但是如果城市化率健康稳定上升,城市人口与农村人口比例达到7:3的时候,在同样的风险率下,就是70%的城市人口承担了这一风险,如此一来,不仅仅减少了负担,同时达到了社会经济整体的提升。由此可见,城市化是统筹城乡发展的战略选择。

2统筹城乡发展的政策体系

以城市化为背景,打破城乡二元结构,推进城乡一体化,需要相应的政策体系的建立。制约三农的是体制,三农问题的解决要落脚到体制机制重构之上,体制机制应成为政策的制度逻辑。笔者就农民市民化、农业市场化、城乡基础公共服务均等化三大方面,以推动城市化进程快速健康发展,统筹城乡体化发展,取得经济、社会、环境等综合效益的整体提升。

2.1 农民市民化农民市民化是城市化进程中的重要内容,其主体是全体农村人民,强调社会权利、思想观念等一系列的变迁,是一种积极的人口迁移模式。农民市民化的最终目的和意义,并不是让所有的农村人口迁移到城市,而是让每个人无论是在农村还是城市都能够享受到平等的社会权利和公共服务,逐渐消除城乡差别。而要推进农民市民化,需要从以下几方面入手。

2.1.1 创新户籍制度,赋予农民自由选择的权利农民工问题已经带来了十分巨大的经济、社会、政治代价,成为城市发展中的一大弊病。农民工是我国户籍制度下的一个特殊的社会群体,它表明了这一群体经济上的工人和社会上的农民这一双重身份,为农民市民化设置了制度,而打破城乡二元结构是解决这一问题的根本性途径,创新户籍制度则是第一步。

首先,不断淡化户籍的社会意义,逐渐解除与户籍直接挂钩的公共服务差别,使得农民工的社会身份意识降低,即使在保留农村户籍的情况下,保障他们和城市市民共同享有平等的社会权利。其次,设立一定的农民户口转城市户口的标准,借鉴国内外入籍模式,让一部分进城工作达到一定年限或者具有特定贡献的农民转化为城市市民。最后,随着户籍制度意义的不断淡化和口径的不断开放,最终消除户籍制度对农民市民化的限制,取消对要素流动的限制。

在创新户籍制度的时候,注意尊重农民自由选择的权利,根据黄祖辉和毛迎春(2004)问卷调查结果显示:只有46.2%的农民希望居住在城镇,有50%的农民愿意继续居住在农村。农民向往的并非城市的环境或者生活方式,而是更多的是城市所拥有的一系列公共服务和社会权利②。因此,取消户籍制度并非简单地将农村人口转移到城市,更重要的是对其社会权利等的落实。

2.1.2 完善土地制度改革,建立农民退出机制我国现行的农村土地制度对农民市民化而言,明显是一种限制。一些进程农民不能完全从土地上解放出来,不仅制约了农村劳动力转移,而且引起了严重的土地抛荒现象,不利于城乡发展。另一方面目前征地制度导致了大量失地农民的产生,他们失去了土地,又无法成为城市人口享受社会保障,这一群体逐渐成为社会弱势群体被边缘化。由此可见,要积极推进城乡一体化建设,加速农民市民化,必须进行相应的土地制度改革,包括征地制度改革、承包经营权的完善、土地流转市场的建立、农村宅基地使用制度改革,并且创新农民退出机制。

2.1.3 调整就业结构,保障就业公平和工资公平就我国农民工的现状而言,他们处于产业链的最末端,长期经受着就业不公平和工资的差距,随着新生代农民的出现,农民工就业呈现出就业难和民工荒现象。要解决农民工就业问题,笔者认为只有从以下三方面入手。

首先,依托城市化进程,推动产业结构升级是解决农民工就业问题的核心。我国学者许庆明(1998)认为,产业结构对就业结构存在牵动作用,同时就业结构对产业结构有推动作用,而就业结构的变化将引起劳动者收入结构的变化。

其次,加强农民工权益保护是重要内容。落实城乡劳动者同工同酬,实现工资的公平性;加大清理工资拖欠力度,健全劳动纠纷协调机制;改善农民工劳动安全,保障农民工劳动休假权利;同时加大劳动执法监察力度,确保农民工利益不受侵害。

最后,建立政府主导、企业支持、社会参与、市场运作的农民工就业培训体系,建立平等就业机制,加大人力资本投资,提升农民内在竞争力,解决进程农民就业难问题。

2.1.4 重视社会权利赋予,创造良好外部环境社会权利的赋予是农民市民化的充分必要条件,国家政府应从制度上保证进城农民社会权利的实现。首先,创新社会保障体制,将农民工纳入到城市社保范围,让农村农民享有城市同等社保服务;第二,创新教育体制,解决农民工子女就学问题,让他们享有同等义务教育;第三,创新住房保障制度,保障新市民基本居住权。

2.2 城乡基本公共服务均等化我国在城乡二元体制下,造成了巨大的城乡差距,城乡差距不仅表现在经济收入方面,更表现在就业服务、义务教育、公共信息等基本公共服务上,从公平正义和制度建设的角度看,缩小城乡差距重在缩小机会和能力的差距,要解决这个问题,积极推进城乡一体化战略下城乡基本公共服务均等化已成为必然选择。

2.2.1 发展型政府向公共服务型政府转变总书记在2010年2月提出,金融危机实质上是对我国发展方式的冲击,转型比发展重要。发展方式转型是实现农民工就业结构优化、调节利益分配和缩小城乡差距的有效方式。发展型政府向公共服务型政府的转变,不仅仅是发展方式转型的需要,也是实现城乡基本公共服务均等化的前提和基础。

首先,加快职能转变,构建有效政府,加快发展型政府职能向公共服务型政府职能转变的过程,优化政府组织结构,明确各级政府的职能和职责,确保公共服务的有效提供。

其次,推进体制机制创新,逐步建立公共服务体系。公共服务的体制机制不健全是中国公共服务总量供给不足和结构失衡的重要原因③。推进体制机制创新包括行政管理体制、财政体制、公众参与机制以及监管机制等多方面的创新,以适应公共服务均等化建设的需求。

最后,创新政府履行方式,及工具创新。公共服务提供的主体、方式、数量等方面的改革和创新对于公共服务均等化的实现具有重要意义。

2.2.2 建立城乡一元公共服务管理体制,创新基本公共服务供给体制机制打破城乡二元体制,建立城乡统一的公共服务模式。在基本公共服务的产品、数量、质量等方面做到城乡公平化,由“效率主导型”过渡到“全面公平型”,不断完善公共服务制度。同时,在公共服务供给体制方面,应不断进行体制创新,寻求合适的供给模式。郁建兴(2009)就公共服务供给机制创新提出了一个新的分析框架――公共服务供给的复合模型,这有利于发挥行政机制、市场机制和社会机制的各自优势。

2.2.3 深化财政体制改革,完善转移支付制度财政收入是基本公共服务的资金来源,对实现基本公共服务均等化有着举足轻重的作用。目前我国财政资金投入结构失衡,各级政府财权和事权不匹配,而且财政转移支付制度存在缺陷,这些问题是导致基本公共服务不均等的重要原因,构建以基本公共服务均等化为导向的公共财政体系对推进城市一体化有着重要意义。首先,应合理划分中央和各级地方政府的财权和事权,增强事权与财权的均等化匹配性。其次,应优化财政投资结构,形成以基本公共服务均等化为导向的财政支出结构。最后,完善转移支付制度,强化均等化效果。

2.3 农业市场化除了做到农民市民化,保障落户农民的生活水平,对于选择留在农村务农的农民的社会、经济等权利的赋予与实现也是城市一体化的重要内容。城市化进程将资源配置到城市内部,而对农业部门发展产生不利影响,因此,将农业纳入到市场经济中,即农业市场化,并加以一定的政策保护和扶持,对于保证农业健康稳定发展和粮食安全有着重要意义。

首先,要积极建立和完善公平的农产品市场体系,形成土地、劳动力、科技、金融、信息等要素市场,实现资源的优化配置。

其次,提升农民市场经济理念和经营水平。实现信息公开透明,调整优化农业结构,促进区域间的分工与合作。

最后,积极创造推进农业市场化发展的外部环境和条件。加快土地产权的改革步伐,积极转变政府职能,加快农业市场化建设步伐,加快农业市场化的社会保障体系建设、融资,加快土地产权的改革步伐,定土地资源合理流转制度,实现农业适度规模经营。

3结论与展望

本文着眼于“三农问题”,提出统筹城乡发展的重要意义,对统筹城乡发展的两大战略选择进行了比较分析,提出乡村建设并非根本性手段,只有以城市化为背景,打破城乡二元结构,推进城乡一体化,才能解决“三农问题”,促进农村发展,提升社会经济整体发展。基于城市化战略选择,本文构建了统筹城乡发展的政策体系,涵盖了农民市民化、农业市场化和基本公共服务均等三大方面目标和包含十大政策的体系,本文认为,只有依托城市化进程,赋予农民选择的自由权和居住权,同时保障进城农民和务农农民的利益,不断缩小城乡差距,才能实现城乡一体化发展,也推进城市化健康快速发展,形成良性循环。

注释:

①秋风:《城乡分割的后果已伤及城市》[N],新京报,2009年11月10日.

②黄祖辉,毛迎春.《浙江农民市民化――农村居民进城决策及进城农民境况研究》,浙江社会科学》2004(01).

③中国(海南)改革发展研究院:加快建立社会主义公共服务体制,《聚焦中国公共服务体制》,中国经济出版社,2006:第5页.

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