财政“关键词”

现代财政与国家治理

十八届三中全会《决定》中提出了“现代财政”的理念，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，科学的财税体制是优化资源分配、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。这是对财政职能作用的重要论断。

财政由此被提升到了“国家治理”的高度。财政为庶政之母，治国当以理财为核心。财政可以看作是连接政治、经济和社会三个系统的桥梁。

财政部部长楼继伟将现代国家治理表述为：“现代的国家治理，不是一味地强调纵向的自上而下，而是强调契约精神、市场观念、法治意识，更加注重公众的公平参与、平等协商、绩效管理以及结果导向。”

河北省财政厅厅长高志立感慨道，财政的地位、定位获得了如此大的提升，在中国的历史上尚属首次。

天津市财政局局长姚来英表示，深化财税改革确保成功，除了坚持顶层设计之外，也要注意上下联动，调动起地方的积极性和创造性。“财税改革是最核心的利益改革，牵一发而动全身，因此必须统筹兼顾、科学审慎、确保成功。同时，改革也是一把双刃剑，若能改革好，则可以实现财政的‘国家治理’之极高定位，若改革不好，则会使问题凸显，矛盾激化，甚至影响和谐稳定的大局。”

在当前改革步入“深水区”，改革的“硬骨头”越来越难啃的时候，财税改革是最佳突破口之一。以财税改革为切入点，才能带动行政体制改革，进而影响政治体制改革。

改革路线图

在过去的一年中，“细化改革路线图”也是一个热频词汇。十八届三中全会将财税体制改革的重要性提升到一个前所未有的新高度，提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，并专门用一个部分对深化财税体制改革作出部署，同时财税工作又与其他多项改革密切相关。

按照全会决定要求，到2020年，要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果。这意味着，财政部门要在未来7年实现全会确定的财税改革目标，有财政厅长表示：“这让财政部门感到责任重大、使命光荣、任务艰巨、时间紧迫，同时对于一些改革任务，感到方向是明确的，但是在具体操作的问题上还期待得到更多顶层设计的指导。”对此，各地财政厅长局形成了共识，未来要坚持加强顶层设计和“摸着石头过河”相结合。

清理规范财税优惠政策

十八届三中全会《决定》提出“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。完善国税、地税征管体制。”同时，我国在二十国集团会议上已经作出承诺，共同抗击税基侵蚀、利润转移，不制造税收“洼地”。

既为了符合大国财政理念，也为了遵守国际承诺，作为2014年财税体制改革主要任务之一的预算管理制度改革方面提出“全面清理规范财税优惠政策”，清理对象包括各级政府出台的优惠政策，如对各类区域的税收优惠、收入全留或增量返还；对企业的税费减免、先征后返和财政补贴，低价出让转让土地和国有资产；对个人的税费减免、先征后返和财政补贴等。

中央建议授权财政部门牵头，会同审计部门在全国统一推行这项工作。然而对于这一建议，某财政厅长直言：“清理税收优惠政策是各地财政部门喜闻乐见的，却不符合地方主官的意愿。如果这项工作仅仅是让财政部门牵头做，结果会是财政部门夹在中间为难，清理的效果也不理想。客观地讲，各地都有优惠政策，并且这种形势愈演愈烈，地方财力中有相当一部分被这些优惠政策消耗掉了，所以财政部门对这些确实很无奈。但是这些优惠政策大都是由地方党委政府决定，有些甚至是与当地区域性发展战略规划相一致而制定，如果让财政部门去清理，效果可想而知。”

另一位财政厅长表示：“现在的企业很精明，跟政府谈判要政策，如果不给政策就到其他地方去。我们当地企业以加工类为主，具有流动性大的特点，如果它们走了，对我们的影响比较大。虽说现在政绩考核不与GDP挂钩，但是不代表GDP毫无用处，经济增长速度下降，GDP和财政收入也就相应减少了。所以，如果要清理规范财税优惠政策，建议由中央或者国务院发文件，并且全国一盘棋，要做就做到底。”

政府性债务

加强地方政府性债务管理，有效防控债务风险是2014年财政工作主要任务之一。此前，十八届三中全会决定也提出“建立规范合理的中央和地方政府性债务管理及风险预警机制”。

对此，四川省财政厅厅长王一宏表示：“这个议题已经引起中央政府的关注，也一定会引起社会各界的关注，在这个时候，财政作为职能部门应该责无旁贷的表现出担当精神。不过中央还应尽快明确主体，这件事情究竟由谁来管？从理论层面上，地方政府已经把职能赋予了财政部门，但是到目前为止，并没有具体的法律法规明确规定政府性债务就是由财政部门管理，特别是政府投融资平台。下一步要控制化解地方政府性债务就要首先明确主体，进而各司其职、各负其责。”

此外，地方政府性债务管理还面临着诸多亟待解决的问题，其中呼吁最迫切的就是从顶层设计的角度尽快出台地方政府性债务管理办法。有财政厅长直言：“过去，各地按照各自的理解去控制和化解债务，但是由于缺乏制度层面的规范，做出来的方法、效果各不统一。随着时间的推移，政府性债务面临的运行风险逐渐加大，各地需要一个过硬的管理措施和有效的化解方法作为指导。”

审计署将“政府性债务”划分为政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务3种类型，这与财政部门的分类不完全一致。对此，天津市财政局局长姚来英表示，“在国家的层面上，对政府性债务的定性、统计、范围和口径应该是一致的，政府性债务管理办法要尽快出台而且在部门间要协商一致，便于地方进行动态监控。”

在化解债务的问题上，有地方财政厅长强调，一定要采取稳妥的办法。他说：“各地发展阶段不同，建设节奏不同，出台新政策时要考虑存量债务需要一个消化过程，不要盲目的采取一刀切，堵死后门的办法，这样会让危机更加显性化，甚至出现区域性的金融风险或者财政风险。”

江苏省财政厅厅长刘捍东提醒，一旦制定了地方发债的具体操作模式，就要尽早启动。他说：“如果地方发债没有启动，而平台被掐死了，容易导致有些地方政府为了保证资金链和项目运作，把平台公司和一般性公司进行混淆，而最后的担保责任都落在财政部门。”

在地方政府性债务管理方面，地方财政部门正在进行探索，内蒙古自治区财政厅厅长张华表示，2014年自治区要严格政府举债程序，实行债务归口管理，额度控制，财政部门审核，上级政府集中审批的制度，明确责任落实，上级政府对下级政府不承担债务兜底的责任。

专项整合

“分散、零碎，管理层级比较低，绩效不高，体现了部门利益固化。”说起专项的问题，各地财政厅局长有着共同的感受。在明年及今后的财政工作中，要清理、整合、规范专项转移支付，同时严格控制新增项目和资金规模，建立健全定期评估和退出机制。对于这项工作，各地财政厅局长纷纷表示赞同，不过一些财政厅长同时也表示出各自的顾虑。

一位来自西部省份的财政厅长表示：“清理整合专项转移支付，让作为西部省区的我们很振奋，但是同时也有些顾虑。希望中央跟各部委讲清楚，清理整合就是取消，而不是并到均衡性转移支付里去了，不然各部委又通知它们下面的厅局，厅局去找省领导给我们下命令，最后等于中央层面没有了，下面还是照样有。”

来自东部省份的某财政厅长则表示，“建议整合那些发展类，特别是科研等方面的专项。还要考虑到东部地区实际，不能按照因素法整合，如果以财力区分，对东部省份影响很大，一般性转移支付增加的数量不足以补充整合专项所减掉的部分。”

山东省财政厅厅长于国安介绍，山东省在编制2014年预算时，通过“四个一批”工程，对专项转移支付进行了清理、整合和规范。在具体操作方法上，他说：“第一是清理取消一批，主要是那些涉及到自身条件改善，考核绩效奖励等方面的专项，以及一些不适合当前形势发展的专项。第二是整合一批，山东省级专项有240余项，经过压缩，减少到99项，压缩了50%多。第三是调整使用方向一批，特别是涉及到工业领域的专项，这里面过去存在着诸如骗取资金等问题，这次我们下定决心调整方向，不能再像过去批钱的方法，而是把资金用到它该用的地方。第四是下放一批，把清理掉的专项转移支付，尽可能的用于增加一般性转移支付。过去山东省级以下的一般性转移支付占整个转移支付的比重不到50%，今年经过清理、整合和规范以后，明年的预算安排中一般性转移支付的比重能够达到55%左右。”

浙江省财政厅厅长钱巨炎介绍，浙江省采用专项性一般性转移支付的办法，把专项转移支付的分配引入一般性转移支付，“通过搭建几个系统，包括政法系统等等。不点到项目，省级财政切块到下级市县，由市县去分，市县把分配名单上报给省里，再由我们在绩效评价系统里抽查。”他说。

“营改增”阵痛

2012年1月1日，上海成为首个“营改增”试点城市，标志着我国“营改增”大幕的正式开启。按照国家规划，我国“营改增”分为三步走：第一步，在部分行业部分地区进行“营改增”试点。第二步，选择部分行业在全国范围内进行试点。第三步，在全国范围内实现“营改增”。

2014年1月1日起，铁路运输和邮政业“营改增”试点在全国范围内开展，预示着“营改增”向第二阶段改革的深化。随之而来的关注点是各方对于中央和地方收入划分的博弈。十八届三中全会后，有观点认为，根据全会释放的信息，未来房地产税、资源税和消费税将逐渐成为地方主体税种。

对于这一观点，河南省财政厅厅长钱国玉认为：房地产税的收入规模和地方财力的现实需求差距比较大。税制改革中的这些地方税的税种都不足以具有广阔的覆盖性。对此，湖南省财政厅厅长郑建新认为，“房地产税是长效的稳定机制。一旦真正推开，刚开始会减收，前期的税费要减免，后期需要稳定，比如将一次性付款变成分期付款。”

同时，大连市财政局局长李圣君认为，“资源税也不能成为普遍的税种，资源在全国分布不均衡，很多地方没有资源，不能把地方财政收入建立在这个基础上。”

而来自西部资源型省份的宁夏回族自治区财政厅厅长张苏安则表示，希望资源有偿使用的机制能够尽快建立。这样既有利于资源的合理使用，也符合资源型地区发展实际。他说：“对于西部地区来说，主要问题是资源没有给当地做出很好的贡献和使用不合理。十八届三中全会也涉及到税制改革的问题，这关系到西部地区的发展，如果政策出台了，我想我们西部会发展得更快。”

面对不断扩围的“营改增”和持续进行的税制调整，有地方财政厅长表示“对于中央和地方的分成问题，要给地方财政部门稳定的预期。同时建议赋予地方在地方税体系建设方面的自，如果现实情况难以实现，那么希望在政策制定过程中多一些与地方的沟通机制。”

PPP模式

近期，中央财政释放出了鼓励推广地方财政使用PPP模式的信号。

其实早在第20届亚太经合组织财长会议上，财政部部长楼继伟就表示，在当前私营部门修复资产负债表，公共部门财政困难的情况下，应通过PPP等方式积极调动私人资本参与基础设施发展。

那么，什么是PPP？广义的PPP是指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式。

近年来，英国等发达国家为弥补BOT等传统模式的不足，又探索实施了一种新模式，它与BOT的原理相似，都由使用者付费，但它比BOT更加强调公私部门的全过程合作。这是狭义的PPP。

楼继伟指出，我们当前所探讨的多是狭义的PPP。它有两个突出的优点：一是政府“更多地参与”项目中后期制作；二是私人部门“更早地介入”项目前期论证。

PPP模式被认为是化解当前地方债务高企和企业“走出去”融资难的利器。

具体而言，对内来讲，PPP模式能够解开“融资平台债务高”、公共服务“公共供给效率低”、公共领域“私人资本进入难”三个“扣”。

对外而言，PPP模式有三大特征：第一是不需要东道国提供“担保”，规避了“走出去”的“融资难”问题；第二是将东道国政府“拴进”项目中，与企业“共担风险”，缓解了“走出去”的“风险高”的问题；第三是企业参与项目“全生命周期”，解决了“走出去”的“层次低”的问题。

财政信息化

从财政系统来看，包括国库集中支付、FOA办公自动化、部门预算、部门决算、非税收入等的多种信息化技术手段搭建起了财政部门以及各预算单位之间信息高速通道。

尽管近几年，我国财政信息化建设有了很大的发展，但不可否认的是与发达国家相比，我国的财政信息化建设的步伐仍然显得缓慢，各级财政部门普遍存在信息孤岛的现象，规划不衔接、标准不统一、低水平重复建设等问题仍然比较突出。

包括内蒙古自治区财政厅、辽宁省财政厅、大连市财政局在内的许多财政厅局领导表达了对于信息统一化、标准化建设的渴望。他们均表达了对于财政部出台一个对于信息化建设的完整顶层设计的希望，以指导地方工作。

大连市财政局局长李圣君认为，改革势必建立在数据的基础之上，如果这些数据没有统一的信息化建设标准，将会非常浪费人力、物力。他说，以税务系统为例，国家税务总局有一套信息化软件，地税系统也有一套，使得全国那么多的税务局都在开发软件，都在购买软件。

北京市财政局局长李颖津就谈到北京市财政局的信息化建设规划。北京市财政局将联合国税、地税、工商、经信委等七个部门，建设“财政收入综合数据平台”。此平台上，不仅整合有财政收入汇总的情况，还会分行业、分税种、分功能、分部门显示出财政收入的基础性、结构性工作。这样便于财政掌握一手资料，能够从最基本性的工作抓起，做到对地方收入的执行情况、完成情况以及存在的问题心中有数。

对于这些财政厅局领导对于统一的信息化标准的期待，财政部副部长张少春表示，《财政信息化建设总体方案》已经讨论通过，现在正在可行性报告的编制阶段。

事权与支出责任

中央十八届三中全会《决定》提到，要建立事权和支出责任相适应的制度。事权和财权是财政体制改革的重点，同时也是地方财政最为关心的事情。事实上，事权划分不清，财权划分不合理一直困扰着地方财政。有地方财政曾表示，上级政府任意对地方政府下放事权，随意调整下级政府的支出责任，但没有给地方政府事权相匹配的财权。导致地方财政支出压力非常大。近几年这种“中央点菜，地方埋单”现象十分普遍。

同时属于地方的支出责任，虽然中央给予了补助，但是效果并不理想。自治区财政厅表示，例如在公共安全方面，每年地方财政投入了几十个亿，同时中央财政对地区投入了大量财政补贴资金，但是由于没有建立事权和支出责任的制度体系，效果并不好。提请中央考虑把关乎民族安全的部分事权上升到中央政府层面。

事权与支出责任相匹配，首先要明确划分各级政府的事权。中央事权，地方事权及中央和地方的共同事权，从而明确支出责任。目前，《决定》在财政体系下明确应由中央政府承担的国防，海关，国家安全等属于中央财政事权；跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权。从而逐步理顺事权关系。

预算制度改革

真正做到“税收取之于民，用之于民”，预算制度是防火墙。而现代预算制度又是现代财政制度的基础。

多省财政厅厅长表示，今年经济遭遇前所未有的“寒流”，导致财政收入下滑明显，要完成全年的财政收入任务非常困难。甚至有些西部地区表示：“我们经济结构单一，经济下滑导致CPI指数一直下降。我们两次下调税收政策，才完成了收入任务。”

其外，很多地方政府把财政收入看作对干部考核的重要指标。作为政绩的“硬指标”，财政局长，特别是基层财政局长为了完成财政收入，经济不好时甚至会选择“过头税”的方式。这样一来，客观上容易带来预算执行周期问题，当经济比较热的时候，完成收入任务比较容易，财税部门会倾向于少收税，使经济长期保持热点；当经济比较冷的时候，完成收入任务不易，财税部门为了完成任务就倾向于多收税，民间的钱少了，经济就会更冷。

在新的财税政策中，虽然预算依然以平衡状态为重点，但财政收入不再是任务，而是预期。这项重大的机制改革让各地财政厅长松开了紧锁的眉头。

此次预算制度改革的首要任务是改进年度预算控制方式。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡三个方面，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策。如果预算以平衡为重点，那么每年财政收入就必须完成预算安排，否则就会造成赤字扩大。

新的财税政策中，预算不再是任务，因此预算的收支平衡状态在执行中有可能被打破。确保财政的可持续发展，就要建立跨年度预算平衡机制，也就是要建立中长期的预算管理体系。

清理支出挂钩

目前与财政收支增幅或生产总值挂钩的重点支出涉及教育、农业、医疗卫生、社保等很多领域，如《农业法》规定，农业投入占当年财政支出的比重不能低于上年，并逐步达到15%以上；《教育法》规定财政教育性经费支出要达到GDP的4%，等等。这些与财政收支挂钩的项目让地方政府感到压力非常大。

浙江省财政厅长钱巨炎表示，按照现在教育支出占GDP的4%，浙江省每年在教育项目上的财政支出非常大，给省财政厅带来了很大压力。而非正常的过多投入导致教育部门资金供大于求，也进而导致财政资金使用效率打了折扣，大量财政资金被浪费。

教育与财政支出指标挂钩之后，医疗卫生，农业等很多领域都在地方两会上也提出，要与财政支出挂钩。某西部大省财政厅厅长表示，贫困地区不仅缺乏教育资金，医疗，社保方方面面也都需要资金。这也让财政部门难以统筹安排地方财力。虽然支出挂钩机制在很多领域发展中发挥了作用，但也不可避免地导致财政支出结构固化僵化，引发攀比，加大了地方政府统筹安排财力的难度。

另有某地财政厅长表示，根据《决定》中“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。2014年该省财政支出将不再与硬性指标挂钩。这些措施也有利于增强财政投入的有效性和可持续性。

专员办转型

财政部驻地方专员办工作转型将是财政监督和专员办的一项重大改革。从职能定位上看，专员办将定位为财政部整体工作在地方的延伸。

某省财政专员办专员表示，“近年来，专员办的地位随着财政部门的地位提高而提升，《决定》提出事权上移，因此各地专员办的监管职能将显得越来越重要。而作为建立现代财政制度重要组成部分的财税体制改革将进一步深化，要求专员办与中央财政、地方财政相关业务部门要有更加紧密的联系。专员办的职能转变，对我们来说机遇和压力并存。专员办的工作要嵌入到财政的管理监督之中，从事后的监督发展到事前、事中、事后全过程监督。这样的工作，也对专员提出了更高的技术要求。”

宁夏自治区专员办专员费周林表示，各地财政都有各自的特点，所以财政监督既要考虑到以中央政策为核心，更要强调各地的特色。他认为应该调整财政监督理念，从单纯维护中央财政政策的权威性扩展到关注国家财税政策的执行上。陕西省专员办专员解文钰表示，专员办的监督工作以往通常是选取几个地方进行试点，关于专员办的转型，是否可以选择更为细致的，以业务项目为试点的方式，这样不仅能够引起部门的重视，同时也可以保证财政政策的统一性。

社会民意

孟子有云：“得道多助、失道寡助。”讲得正是“施仁政、察民情、顺民意、得民心”之重要性。

“财政工作也要注意考察民意，让老百姓的意见反映进来。上马项目之前要先问问老百姓答应不答应。”一位老财政人对记者如此表示。

当前，环境污染问题可谓是的一大热点。“空气污染、PM2.5”等话题甚至已经入选了2014年全国硕士研究生招生试卷。近几年，京津冀地区的空气污染问题屡遭诟病。北京市财政局局长李颖津直言，“空气、人口、交通、环境”是北京面临的四大问题。

河北省财政厅厅长高志立表达了河北“壮志断腕”、加大空气污染防治的投入力度之决心，“考虑到化解产能过剩的因素，2014年河北将压下各项指标，立下‘军令状’，未来三年之内要见效。”

天津市财政局局长姚来英介绍称，天津目前正在进行“美丽天津建设”，“控车、控尘、控雾、控煤”将是建设重点。2014年天津将完成中心城区300多平方公里内的所有燃煤锅炉改燃气工作。

楼继伟部长指出，支持落实《大气污染防治行动计划》。坚持中央和地方上下联动，推进重点行业、重点区域大气污染治理，加强区城联防联控，在加大投入的同时，强化企业减排治污的主体责任，建立健全防治大气污染的激励约束机制。特别是京津冀及周边区域，长三角、珠三角等地区要加大工作力度，推动大气环境质量尽快明显改善。