中国非政府组织监管思考

[提要] 本文以非政府组织（NGO）的监管为研究对象，参考国内外NGO监管的文献，结合当前中国NGO在监管方面存在的缺陷，分别从NGO的社会监管、行政监管及自律监管等方面阐述现存问题，并给出相关意见。

关键词：NGO；社会监管；行政监管；自律监管

中图分类号：C23 文献标识码：A

收录日期：2016年6月28日

一、我国非政府组织的历史

非政府组织（NGO），也称非盈利组织，是介于政府和企业之间，不以盈利为目的，主要开展公益性或互益性社会服务活动的独立的民间组织。它是在政府失灵、市场失灵、契约失灵、内在动机、历史渊源、社会因素的相互作用下，顺应历史发展的要求产生的，目的在于满足人们的不同需求的组织。

通过对各类文献的阅读分析，笔者认为中国NGO的发展应分为三个阶段：1978～1988年，这一时期为NGO的组织创建期，中国开始实行改革开放，一些NGO涌入中国，同时也带来了NGO这一思想，中国在这一时期创立了非常多的NGO；1988～1998年，为NGO的规模壮大期，这一时期我国NGO纷纷快速发展，而且制定了一系列关于NGO的行政规章和一些规范性文件，为NGO的发展也提供了一个有利的环境；1998年到现在，为NGO的活跃期，随着中国在各个方面的不断发展，逐步成为当今世界的一颗新星，中国的NGO也迅速成长起来，并且在中国的政治、经济、社会方面发挥着重要作用。

二、我国非政府组织监管中存在的问题

不可否认，NGO在中国发展的这几十年，为中国的各个方面做出了不少贡献。但随着时间的推移，NGO在实际运行过程中的一些问题也逐渐凸显出来。近年来，由于一部分NGO内部人员作风不正，其财务不透明，办事效率低下等一系列问题被媒体大量曝光，国民对NGO的信任度急剧下降，负面评价也越来越多。例如，河南少林寺事件、牙防组事件、郭美美事件等，这些事件的不断发生，使得中国的很多NGO受到国民的质疑。这无疑给NGO带来很大压力，并且严重削弱了他们的社会资源和社会信任。这些问题给中国NGO的发展带来了极大的阻碍，同时也深刻地反映了当下中国NGO存在的一个重要问题――监管不力。

NGO的监管即对我国依法成立的NGO的行为主体、规章制度、各项行动进行监督和管制，使其按照正确的方式追求正确的目标。一个良好的监管机制在NGO的发展中发挥着不可替代的作用，它使政府能够监管NGO的各项工作，同时也使得NGO的各项工作能够得到一个客观、公平、公正的评价，更能够引导NGO健康发展，取得长远进步。现在，中国在NGO的监管问题上还存在较多问题，需要社会各界的共同努力来改变现状。目前，中国NGO的监管大致分为三类，即社会监管、行政监管、自律监管。下面，笔者将一一表述中国NGO监管现存问题以及给出改善的意见。

（一）社会监管中存在的问题

1、从公民监管看。在网络飞速发展和普及的当代，大多数公民都采取通过网络行使对NGO的监管，通过浏览各大NGO的相关网站了解它的资金、运营等情况，而后在论坛、贴吧等公共平台发表自己对NGO一些行为的观点，提出建议。这本是NGO一个认识自我，反省自我的好机会，可以通过分析，采取公众的意见使自己得到更好的发展。但从NGO发展现状来看，NGO并没有合理的利用这些资源。再者，由于缺乏反映渠道与反映成本过高等，公民监管的效用也难以发挥。这些带来的结果则是公民对NGO越来越深的不信任和NGO发展的停滞。

2、从媒体监管看。在媒体监管中，其包含了网络媒体监管（如中国舆论监督网）和一般媒体监管（如报纸、杂志、电视）。但是，由于中国NGO的“半官方性”特点，媒体监管在其发挥监管作用时也受到了极大限制。就大众媒体而言，一方面是其监管作用没有正常发挥；另一方面是现在一些媒体存在一些不良倾向，即偏好正面报道NGO的助贫扶弱、环保和教育等正面事迹，而对NGO中存在的一些问题则刻意忽略掉。除了上述问题，在社会监管中还存在一个极大的问题，就是NGO信息的。没有信息，社会无从对其监督，中国的NGO在这方面做得极其贫乏。在2011年底民政部《2010年中国慈善报告》中，在经历南方大雪灾和汶川地震之后，在接受多次捐赠之后，近年来红十字会的透明度并没有提高。在中国，约有75%的慈善组织只披露少量信息，有的甚至完全没有披露资金使用信息。在这样的情况下，社会是没有办法对NGO进行监督的。这些问题也就导致了社会监督效度的低下。

（二）行政监管中存在的问题

1、从政府监管看。目前，我国政府监管中采取的方式主要是双重管理体制，它原本的目的是为了加强对NGO的监管，预防违法行为。但是，随着改革开放，经济制度的变更，在计划经济时代制定的双重管理体制显然有点跟不上时代的步伐，这种体制的弊端也就逐渐显露。在双重管理体制下，我国目前对NGO在登记上的监管很严格，要求比较高，这也导致了一些NGO干脆不登记，也就没有被纳入到监管中。NGO一旦登记成功，登记部门对它的管理就非常少，而且大多数地方的民政部门没有专门的民间组织管理机构，就算有，人数也非常少。除此之外，本该对其进行日常监管的业务主管部门对他的管理也非常少，一来业务主管部门本身有自己的主业，一般没有精力也不愿意对NGO的日常活动进行管理。这就造成了NGO看上去有很多人在管理，可事实上却极度缺乏管理的现象。但是，虽然业务部门对其日常活动没有监管，可却由于其管理职能的权利而对其内部结构干预不少。据调查显示，大部分NGO的内部领导都是由业务主管部门的任命，其一般为某个部门退休的官员或者在职的官员，这就使得NGO的行政色彩极为浓厚，与政府拥有千丝万缕的关系。试问，在这种情况下，政府监督又岂能有效地发挥其监管作用呢？牙防组事件就是一个很有代表性的例子。一间办公室，几张桌子，几个专家，居然骗过了中国十多亿人，借着每年给各种牙膏、口香糖做“权威”认证，贪下巨额钱款。听起来不可思议，可是它的的确确存在，并且还在政府的眼皮子下存在了十几年，在这件事上，政府有着不可推卸的责任。在中国，政府每年对NGO进行的年检对其资金来源，使用进行检查，不仅消耗大量时间和精力，也会由于管理人员有限使得年检得不到预想的效果，而且对于部分打着公益名义牟取私利的NGO，是很难对其进行监管的。另外，鉴于NGO的民间性和非营利性，对其进行考核时没有一个合理的、确切的标准，导致一些NGO霸占着资源不使用，这也是政府监管上的一大漏洞。

2、从立法监管上看。在立法监督上，我国至今没有一部完整的、针对NGO的法律，对他的监管也只是通过一些地方性法规来体现，对NGO的定义、权利、义务、组织机构、法律地位缺少具体管理法规。

（三）自律监管中存在的问题

1、从自律监管上看。当前中国在NGO自律监管方面也非常欠缺。各NGO内部的自律监管根本没有发挥其应有的作用，一方面是受中国的“人情社会”的影响，内部人员之间碍于情面，不会把监督付诸实践；另一方面是缺乏有效的内部监管体系，使得内部监督不过是责任感和内在道德的一种驱使，而且监督权限、责任也不明确，这样会使内部人员产生一种“没有监督义务”、“不监督也没事”的心态；还有就是内部没有专业的监督人员，导致NGO内部监管流于形式。

2、从行业监管上看。各类NGO行业之间的监管由于利益上的牵扯，相互包庇对方的过错，使行业监管形同虚设。由于行业监管机制的不完善，没有发挥其行业监管的功能，没有专门的行业监督法规。还有，现在中国大部分行业自律机制仍受政府部门的干预制约，无法独立的开展工作，“半官方性”的特点明显，例如民政部门下属的“社团服务中心”，它就不是由民间自发组织的，而是由政府任命负责民办服务机构的登记和管理，官办色彩明显。

三、解决方案

（一）社会监管上的解决方案。通过对以上社会监管中存在的问题进行分析，为了使我国NGO能够长远发展，采取一些措施进行改进非常必要。首先，政府部门应定期对论坛、贴吧以及舆论监督网站中有关NGO的评价进行搜集、统计、分析，找出其中公民反映很强烈的问题并解决它，给公众一个交代，使公民感受到他们对NGO的监管是有效的，激发他们的监管积极性；其次，建立一个规范的、有效的、可操作的反映渠道，比如定期举行听证会，由各个阶层中民主推选出的代表参与，从他们反映的问题中及时发现NGO中存在的问题并解决；再次，对政府自身作风的改正做出规定，不允许政府干涉媒体对NGO监管拥有的言论自由权利，政府的阻碍严重减弱了媒体监管的力量；最后，也是最基础的一点，NGO应完整及时地在自身网站上对外信息，包括资金情况、运行情况，以便于社会各界对其进行监管。

（二）行政监管上的解决方案。中国自古就有着“政府为中心”的思想，虽然现在也在向着“小政府，大社会”的方向发展，但公民心中政府为大的思想还没有完全转变。因此，政府监管在中国就显得极为重要，若政府做出了榜样，公民也一定会积极行使其对NGO的监督。所以，在政府监督上，应做到尽善尽美。首先，对双重管理体制进行改革，降低登记要求，让更多的NGO能够合法地进入监管体系。同时，规范业务主管部门对NGO监管的权限，在其能够行使监管权利的基础上减少其对NGO内部结构干涉的权利，使NGO实现其独立性，而不是政府的附属品，从而令政府能够更好地对NGO进行监管；其次，建立一个严谨合理的NGO评估体系，要求其建立内部财务管理系统，诚实透明地向政府定期汇报，并根据各NGO性质设定出评估指标，便于对其公正地评价。在法律监管上制定出一部完整的有关NGO资金、运行、责任以及权限等的法律，使各界对NGO的监督有法可依，使NGO完整正确地发挥其作用。

（三）自律监管上的解决方案。在NGO自律监管中出现的问题，就其内部监管的改进而言笔者认为：第一步是提高其内部人员的社会责任感和职业道德，使他们在内部监管中的作用得以发挥，可以通过讲座等在这方面进行改进，同时也克服影响监管的“人情味”；第二，聘请具有专业水准的内部监管人员，对NGO内部工作人员以及他们的行为进行监管；第三，建立有效的监管制度，使得监管工作的开展有章可循，同时也在其中规定对监管不力做出的惩罚，甚至追究法律责任。对各类NGO行业间的监管，笔者的建议是政府部门取消对他的干预，使其由相关行业自发组织，然后就是建立一个严密的行业监管机制，其中应包括行业规划、行业规程、行业标准，还有监管权责范围，对没有实行监管责任的，必要时采取法律手段进行责任追究。

四、结语

通过综述我国NGO存在的问题，可以看出我国NGO现在的发展中还面临诸多困境，所以为了使我国NGO更好、更快的发展，需要社会各界的共同努力。NGO的发展不仅能够体现出一个国家的发展程度，也能够给公众的社会生活在各个方面带来更多的便利和色彩。由此可见，发展NGO是国家的责任，也是每一个个体的义务。做好NGO的监管工作，是使NGO良性发展的最基本保证，同时也是很重要的一步，应该引起重视。相信我国NGO的发展之路会越来越宽，会走得越来越远。

主要参考文献：

[1]谢晓庆.国际非政府组织在华三十年：历史、现状与应对[J].2011.12.5.

[2]杜英歌，刘延平.中国反政府组织面临的立法困境及改革[J].2011.1.15.

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