如何理解“确定具体范围”

《档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）是为贯彻执行《档案法》，而由国务院批准颁发的一部行政法规，其中的第二条，文字表述并不复杂，但仔细阅读，却能读出不同的含义，因而有辨析梳理的必要。

一、《实施办法》第二条可能产生的不同理解

《实施办法》第二条全文如下：“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案，属于国家所有的，由国家档案局会同国家有关部门确定具体范围；属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的，由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”

上述条款的核心是两个“确定具体范围”，然而确定的内容，却能够有不同的理解。

其一、确定的是档案这一事物的本身，也就是确定哪些事物是档案，哪些事物不是档案。首先说明：《实施办法》和《档案法》是相互关联的两个法律文件，在这两个文件中同一个概念应该有完全相同的含义。在《档案法》第二条关于档案的定义中，有如下文字表述：“本法所称的档案，是指……对国家和社会有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。”从这一定义看，“对国家和社会有保存价值”是构成档案的一个要件，也就是说，所有档案，都对国家和社会具有保存价值，否则，不能称其为档案。因此，在前述《实施办法》第二条的第一句话，“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案”，可以认为并不是从价值上对档案的区分，而只具有指向意义。所以，该条的含义可以这样解读：《档案法》第二条所指称的档案，其具体范围，依所有权的不同分别由国家和省一级档案行政管理部门确定。

其二、确定的是档案的所有权，也就是确认那些档案属于国家所有，那些档案属于集体和个人所有。从文字表述上，该条其实也可以这样理解：《档案法》第二条所指称的档案中，属于国家所有的，由国家档案局确定其范围，属于集体和个人所有的，则由省一级档案行政管理部门确定其范围。

其三、确定的是档案的价值，也就是确定哪些档案是“对国家和社会有保存价值的档案”。虽然《档案法》第二条将“对国家和社会有保存价值”作为构成档案的一个要件，但从《档案法》的其他条文分析，“对国家和社会有保存价值”也是一种区分档案的标准，也就是说“对国家和社会有保存价值”只是部分档案的属性。例如：《档案法》第十六条：“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的档案，档案所有者应当妥善保管。”从这条规定来看，显然没有把“对国家和社会具有保存价值”的档案认定为档案的全部，而只是档案中具有特定价值的一部分。另外，在《实施办法》第十七条、十九条、二十四条中也有类似的表述。所以《实施办法》第二条第一句话，也可以认为是从价值上对档案的限定，该条也可以理解为：《档案法》第二条所称、对国家和社会有保存价值的那一部分档案，其具体范围，由国家档案局和省一级档案行政管理部门确定。

二、《实施办法》第二条应有含义的辨析

上述对《实施办法》第二条的三种理解，从字面上看都没有错误。但法律、法规的条文却只允许有一种解释，笔者认为，该条“确定具体范围”的内容应该是对档案价值的确定。理由如下：

其一、对《实施办法》第二条的第一种理解，也就是认为该条是对档案这一事物本身的确定，显然不够妥当。这是因为《档案法》中已经明确了档案的定义，再使用行政手段确定其范围，没有任何必要。另外，某些事物是不是档案，不会由于地理位置的不同而有所差异，由各省的档案行政管理部门分别确认同一类档案的具体范围，也不合适。

其二，对《实施办法》第二条的第二种理解，也就是把该条理解为对档案所有权的确定，也不正确。这里需要说明，在国家档案局《关于印发保留行政许可项目和非行政许可审批项目的通知》中，省级档案行政管理部门“继续实施的非行政许可审批项目”，保留了“不属于国家所有的档案具体范围审批”项目，这一规定似乎已经明确了该条的含义就是确定档案的所有权。依理不该再予置喙，但这种解释确实存在着可商榷的硬伤。

一是因为这种理解和我国的民事法律相悖。公民个人所有的档案无疑属于个人财产，公民的个人财产要由国家行政部门确定其范围，在立法例上极为罕见。依据物权法的原理，如果没有相反的证据，动产的占有人是该动产的权利人，无论是集体所有还是个人所有的财产都是如此。目前尚在审议中的《物权法》草案第四条就有相似的规定。这在学理上称之为“权利正确性推定效力”，并不需要行政部门确定。假如这种解读是成立的，公民个人的毕业证、结婚证、日记、来往信函，甚至包括影集、字画等所有可以看作是档案的财产，在没有得到行政部门的审批之前，并没有明确属于个人所有，也很难为法律所保护。这或许不该是《实施办法》的立法本意。二是因为这种解读在逻辑上存在明显的疏漏。在国家档案局确定国有档案的具体范围之后，其余的档案无疑都是“不属于国家所有的档案”，再由省级档案行政管理部门进行审批显然是多此一举。退一步讲，如果认为省级档案行政管理部门审批的内容，是对“集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有”的三种档案具体范围再进行区分，也没有道理，因为这三种档案在《档案法》中的地位基本相同，在法律上进行区分意义不大。三是除港、澳、台之外，我国实行统一的政治和经济制度，集体和个人所有的档案的具体范围，因地域所产生的差别并不大，是否要由各省的档案行政管理部门确定也值得考虑。再退一步讲，即便这种解读确实是《实施办法》的立法本意，在我国物权法颁布之后，依据新法优于旧法、法律优于法规的原则，将会导致该条不再适用。

其三、对《实施办法》第二条的第三种理解，也就是认为该条是“对国家和社会有保存价值的档案”的确认，应该是正确的。首先，依据《档案法》第十六条及《实施办法》中相关条款的规定，“对国家和社会有保存价值的档案”和其他档案相比，具有特殊的法律地位，需要进行界定。其次，依据《档案法》第十五条的规定：“鉴定档案保存价值的原则……，由国家档案行政管理部门制定”。由此可见，界定“对国家和社会有保存价值的档案”，是档案行政管理部门的权限。再次，除了《实施办法》第二条之外，还没有任何的法律法规授权任何组织确定某类或某种档案是否“对国家和社会有保存价值”，如果不把该条理解为是对档案价值的确定，《档案法》中所有关于“对国家和社会有保存价值的档案”的规定，没有具体的客体，形同虚设。

三、对《实施办法》第二条的改进意见

综上所述，《实施办法》第二条的内容，应该是对档案价值的确定。当然，这一结论只是依据常理进行的推导，是否合理，尚待同仁指教。但无论我们如何理解该条的含义，要使该条具有实际的意义和作用，无论在内容和形式上都应该有更为明确的解释和规定。

其一、从该条的内容上讲，法规条文应该准确表述其立法的意图，该条能够产生多种理解，并不是法律法规的常态。除了文字表述的技巧之外，其主要原因，是《档案法》中“对国家和社会有保存价值”一句具有互相矛盾的两种意思，它既是档案的构成要件，又是某类档案的属性，使人们很难“猜”出《实施办法》第二条的真实含义，此是《档案法》中明显的瑕疵。相关部门似应对该条的立法意图予以明确解释

其二、从实际操作的形式上讲，该条似乎也不应该是行政审批项目。行政审批是依申请的行政行为，没有行政相对人的申请，行政主体是不能主动审批的。而该条的内容，似乎应该是行政机关的自主行为，确定某些档案的“具体范围”，并不需要有人申请；另外，该条中“确定具体范围”，实质上是按某一标准对全部档案进行的分类，能否以行政审批的方式予以确定也值得考虑。因此，该条应该理解为行政立法项目，也就是以颁布法规、规章的形式，以达到确定某类档案的具体范围的目的。（作者地址：北京复兴路26号档案馆100851）