外国政治论文：外国政治机制探究

本文作者：于丛笑作者单位：黑龙江大学

俄罗斯政治体制运行中存在的问题

《俄罗斯联邦宪法》自1993年通过以来已经走过将近20个年头，它确立了国家和社会的法律基础。在这段期间，除了对总统任职期限和杜马代表任职期限进行了调整，以及个别联邦主体名称发生了变更之外，宪法内容没有发生大的变化。而俄罗斯政治体制的内容却发生了较大的变动，比如调整了国家权力机关的形成机制、选举制度和地方自治机关的职能等。近二十年的政治实践使俄罗斯确信建立在何种原则之上的政治体制是最优的，它既不是“可控民主”，也不是“民主”，而是一种依靠历史经验和传统的保障人民社会生活福祉和健康道德文化氛围的政治结构。〔7〕它对俄罗斯的稳定和发展起到了重要的作用，但是现行政治体制存在缺陷，不符合俄罗斯“全面现代化”任务的要求，必须对其进行现代化改造，对俄罗斯宪法也要进行现代化改造。首先，俄罗斯现行政治体制当中总统处于政治舞台的主导地位，体制内部缺乏监督和竞争，行政效率低下。俄罗斯宪法的基本原则之一是三权分立原则，它的实质是创造条件以保障公民自由和法制免受专横的侵害。而在俄罗斯的政治实践中，真正的三权分立没有实现，经常可以看到二种互不相容的影响因素———“独裁”与“民主”同时在发挥着作用。宪法规定，俄罗斯联邦总统是国家首脑，也是俄罗斯联邦宪法的保障。政府一些关键部门的领导人直接服从总统的指挥，例如国防部、内务部、联邦安全局、外交部以及海关等，同时，总统还是俄罗斯武装力量的最高统帅，即俄联邦总统是执行机关的权力中心。而从另一方面看，总统做出决定后签署的命令具有法律效力，表明总统还拥有立法机关的权力。除此之外，根据俄联邦宪法总统有权赦免犯罪的俄罗斯公民，这应该是司法机关的权力范围。俄罗斯总统集立法权、执行权、司法权三权于一身，明显与传统的民主体制原则不符，实际上是独裁政权的载体。〔8〕当一种政治制度只包含一个独裁统治者时，它很容易表现得像一个带有歧视性的掠食者，制定出低效率的制度，导致经济表现不佳。〔9〕其次，根据俄罗斯联邦宪法，两院制的议会，即联邦委员会和国家杜马拥有立法权，但近几年联邦委员会的组成原则多次变更，使其目前无法独立做出决定，联邦委员会委员也不能代表本地区利益。1993年首届联邦委员会由89个联邦主体通过直接投票选举2名代表组成；而1995年12月议会选举时，联邦委员会委员全部由各联邦主体立法机关和执行机关的一把手兼任；〔10〕2000年8月新的联邦法律———《俄罗斯联邦会议联邦委员会组成办法》规定，各联邦主体立法机关选举产生的立法机关代表与各联邦主体最高行政长官任命的执行机关代表共同组成联邦委员会。这种组成原则是不合理的。试想，联邦委员会成员真的会对委派他们进邦委员会的人进行立法吗？这种状况会导致联邦委员会委员无法真正捍卫本地区利益，成为一名不能独立决策的人，削弱了对地方“最高权力”的监督和制约。第三，俄罗斯国家杜马代表的产生方式同样存在缺陷。与俄联邦委员会相似，杜马的选举制度也经历了几次调整。最初的杜马代表是按混合方式选举产生的，这可以保持比例代表制选举的优点，也可以弥补它自身的不足。混合方式，即450名国家杜马代表当中，有225名代表按政党或竞选联盟在选举中的得票率分配，另外225名代表在全国按人口划分的225个单席位选区中，由选民按照多数制原则直接选举产生。〔11〕比例代表制选举，即完全按照得票率在政党间分配国家杜马席位。〔12〕而2007年根据普京总统的建议俄罗斯国家杜马全部450名代表采用比例代表制选举产生，造成某些地区在国家杜马当中没有自己的代表，无法维护自己的权益；同时，宪法变更且抬高了政党进入国家杜马的门槛，从以前的获得5％选票的政党进入国家杜马，改为必须获得7％的选票才能进入国家杜马。这些变化使议会下院政治结构出现“统一俄罗斯”一党独大、多党陪衬的局面。与此同时，国家杜马由代表们展开辩论的场所变成了对总统提交各种法案的赞成机构。而选民们如隔皮断货一样对抽象的某个政党投票，而不是对现实的、活生生的杜马候选人投票，甚至很少有人能说得出10个杜马代表的名字。第四，目前俄罗斯地方行政长官的产生制度是先由总统提名，再经地方议会批准，如果地方议会两次否定总统提出的候选人，总统可以解散地方议会。换句话说，为了加强中央对地方的控制，总统掌握了地方长官的任免权。而这与俄罗斯联邦宪法的要求不一致。俄罗斯联邦宪法第77条第1款规定：俄罗斯联邦主体依据俄罗斯联邦宪法以及联邦法律中规定的组建国家权力代表机关和执行机关的一般原则，独立地确定共和国、边疆区、州、直辖市、自治州、自治区的国家权力机关体系。〔13〕也就是说，联邦主体的地方行政长官产生方式应该由联邦主体自行决定。现行的总统任命形式使具有群众威信和领导才能的地方领导人无法进入权力中心，逐渐会使其与那些平庸的官僚同一化。

俄罗斯政治体制现代化的路径选择

当前俄罗斯的发展主题是把全面现代化视作俄罗斯走向复兴和重新崛起的路径，〔14〕政治体制现代化是其中不可或缺的组成部分，是俄罗斯实现现代化的重要前提条件。政治体制现代化的目标是要建立高度民主、法制完备、富有效率、可以促进完善国家创新发展战略的政治治理模式。这将是一个长期、复杂的过程。1．政党现代化政党现代化的实现取决于政治体制的开放和灵活。政党要想学会文明的政治竞争，首先要求政治体制改革能够实现议会政党成为政治竞争的主导者，创造平等条件，建立真正的多党体制，通过竞争上台执政；由政党和政党联盟组建联邦和地区选举机关，提出国家总统候选人等，只有这样才能把社会的各个部分、不同的民族、不同团体团结为一个政治整体，才能更好地推行俄罗斯的现代化战略。〔15〕2．权力适度下放高度集权的管理体制，大大增加社会交易成本，是的产生根源，使人们漠视法律，不利于社会稳定。而权力适度下放可以调动地方的积极性，发展地方经济，同时极大地减少集权管理体制的弊端。适当调整中央和地方税务体制和预算关系，合理划分中央与地方的财权；同时适当下放行政权力，建立中央与地方分权体制，使中央与地方关系及其运作机制实现法制化、规范化。3．改革选举制度现行的议会选举制度不利于政治体制的健康发展，更不符合“全面现代化”的要求，因此应改革联邦委员会和国家杜马的组成规则，加强民主监督和权力制约；将地方行政长官的产生办法由任命制改为直选制，使其在获得地方领导经验的同时，还能成为国家高级管理后备人才。4．发展地方自治按照国家管理体制的民主原则，俄罗斯宪法规定各地区居民通过选举产生地方自治机关，自主解决地方性事务。但由于转型初期俄罗斯地方分离主义造成社会混乱，地方自治的发展受到限制。在政治稳定和全面发展经济时期，俄罗斯应重新重视并不断完善地方自治体系，建立由城镇领导人组成的地区级市政代表机构，并对其财政拨款予以支持。〔16〕