政务公开深化问题思考

我国的政务公开已取得了可喜的进展。当今，面对新世经济大发展和加入WTO后面临的机遇和挑战，如何推进政务公开深入发展，必须分别对政务公开的理念、实体、技术状态三个问题进行深入地研究。

一、关于政务公开的理念问题

总结这十几年推行政务公开的经验，我们感到对政务公开的认识仍然需要加强理论研究，特别是需要深化对政务公开内涵、本质和重大社会意义的认识。

目前，我们不少干部对政务公开的认识还停留在前些年"给群众一个明白，还干部一个清白"的低水平上，使政务公开缺少向前发展的动力，满足于出一期公开栏就万事大吉，根本原因就在于没有抓住政务公开的实质。政务公开的实质是权力行使公开，这是公共权力的基本属性。我们的权力是人民授予的，自然权力行使应当向人民公开而不能搞神秘化。因此，政务公开应该成为国家机关及其工作人员的职能、职责的体现，应成为推行政令，管理社会的必经程序，应成为管理者与被管理者消除矛盾互相沟通的桥梁，是公权公用，公平公正的象征。只有提高对政务公开实质的认识，才能在实践中推进政务公开的深入发展。

所谓政务公开的内涵是指政务公开的主体（谁公开）、客体（对谁公开）、内容（公开什么）、程序（如何操作）、法律制度等等应当明确的内容。应当看到，我们对政务公开内涵的认识是不断深化的：一是不但要向服务对象公开而且要向内部职工公开发展；二是不但要公开群众关注的热点问题，而且要向全面公开政务内容发展；三是由公开办事结果向公开办事程序、办事过程发展。但是，目前还存在二个问题，一是公开主体的层次低。即目前只是政府所属部门政务公开，而领导机关公开尚未提上日程。因为重大事项的决策权，重大款额的的调拨权并不在办事机构。同时，办事机构和派出机构的公开也势必要求其领导机关重大事项决策、重大事项审批公开。因此，仅有部门的公开还不能算彻底的公开。二是公开尚未触及到核心--权力的援予和行使。与政务公开的体制透明化程度还有待提高。目前，在如何方便群众办事方面搞得不错。然而，政务公开最重要、最根本的是透视权力让权力运行透明，让权力体制透明。因此，由方便群众办事向权力运用权力体制的公开是深化政务公开内涵的重要方面。

政务公开的社会价值是什么？怎样理解政务公开的意义。笔者认为：

首先，政务公开是中国政治发展的必然趋势。中国政治的发展方向是要建立有中国特色的政治体制。政治观念、政治体制、政治运行方式要与开放性的经济体制相适应。这是经济发展对上层建筑完善提出的要求。这种要求表现在三个方面：一是政治观念应当向前发展。权力私有、人治是封建社会的基本特征、神秘是人治的文化思想基础。在我国，虽然封建社会灭亡已近百年，但神秘化的遗毒并未完全消除。虽然我们按照马克思主义的观点强调公开是公共权力属性，但在现实生活中有不少人仍然把神秘用权当正常，并且很少受到责难。在这种文化遗素毒中，普通百姓也常把官员的神秘用权当成无力改变的现实。如今，随着社会的进步，人们在关心经济发展的同时，也日益关心政治的发展。可以说，当前的政务公开是适应社会发展方向，促进中国政治发展的重大举措。二是社会管理体制应当向前发展。公民参与国家管理是现代政治发展的重要标志。随着经济的发展和人民群众主人翁意识的提高，中央提出了在基层实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的社会管理模式。社会基层管理模式的发展势力影响到整个社会的政治发展。在这种模式下，为民做主将转变为由民做主，精英政治将变化为公民政治，公民参与管理必然要求权力存在形式和运转程序、运转方式透明，必然要求用制度保证公开的实行。可以说，政务公开顺应了政治管理体制发展的趋势。三是社会管理的操作方式应当向前发展。我国宪法规定一切权力属于人民。然而操作技术不解决，人民做主就说不清楚。人民群众对委托人的情况不了解，就无法对委托人进行必要的监督；也无法消除管理者与被管理者之间的矛盾。因此，政务公开是社会管理操作方式的重大发展。

其次，应当从解决面临的几个重大问题上把握政务公开的重大意义。第一，从加强廉政建设上理解政务公开的意义。滥用权力的条件是暗箱操作。要制约权力，遏制腐败，除了完善权力分配、控制举措外，很重要的一条就是实行政务公开。政务公开把权力放在阳光之下，置于群众监督之中，使人们了解权力运行的规定，看清权力运行的程序和结果，也便于群众知情参与监督。第二，从加强民主政治建设方面理解政务公开的意义。建国之后，尤其是改革开放二十多年间，中国在经济大发展的同时，民主政治建设也有长足的发展。它集中表现在基层民主和国家政体民主二个方面。发展民主政治既是中央的大政方针，也是广大人民群众的迫切村注。政务公开有助于实现人民的民利，人民群众有按照法律规定管理国家和社会事务的权利和义务，这是民主政治发展的重要标志。第三，从加强法制建设方面理解政务公开的意义。其一，法制是政务公开的保证。如果将政务公开纳入法律程序，那么政务公开便成为一种必须实行的强制性措施，各级国家机关和工作人员必须执行。其二，政务公开能促进法律的完善和贯彻执行。因为人民群众是物质财富和精神财富的创造者，是社会实践的主体，哪些法律需要创设，哪些法律需修改完善，哪些法律需要向前发展，人民群众最清楚。所以，一旦立法事项向群众公开，人民群众会毫不吝啬地献地献策，贡献聪明才智。第四，从促进政权建设方面理解政务公开的意义。政权建设的根本任务是保证人民政权不变颜色，能够高水平地领导人民群众进行经济建设、精神文明建设和民主政治建设，并强有力地对敌对势力和犯罪分子进行。政务公开既促进了廉政建设和民主政治建设，巩固人民政权的政治基础、群众基础，又把各级干部的职责、任务目标、服务承诺公开，这就加大了社会对干部完成任务的压力，也使干部产生了要向上级向人民群众交满意答卷的动力，这无疑能够促进官员勤政和行政效率的提高。造就一支廉洁从政的干部队伍，这是政权建设的重要内容。

二、关于政务公开的实体（即制度）问题

制度一经制定，大家必须遵守，不能随意变更，这是制度的基本特征，所以制度是政务公开的保证。但是，在政务公开实践中，我们可以看到地区与地区之间，单位与单位之间发展并不平衡。有的地方政务公开的制度健全并能认真执行，有的地方就不完全这样。造成这种不平衡的原因，一是对制度的重要性没有足够的认识。二是制度的制定不科学、不合理。而之所以会这样，一个重要原因是对制度研究不够。

从政务公开的实践来看，在制定制度时应注意以下问题：（1）任何制度的制定都需要在吃透中央政策精神基础上，深入调查研究，针对现实要解决的问题，提出规范性设计，再经群众讨论和有关国家机关、有关单位批准而制定出来。（2）无论哪项制度，它所调整的不应是个人、小团体的利益和行为，而是全局性的利益和行为。政务公开既要制定全局性的制度和规范性的长远计划，如确定政务公开的指导思想，公开的内容，公开的程序，公开的形式等等，又要制定若干单项的专业性程序性制度。如，怎样对外对内公开，怎样考评，怎样追究责任等等。从整体上看，这些制度到期可在制定主体的级别上区分若干层次，也可在内容上区别为若干层次。制度的层次性规定了制度起作用的范围和针对性。（3）制度之间互相冲突是政务公开工作的一个大忌，往往使下级单位在执行上无所适从，要么谁的权力大，就执行准制定的制度，要么哪个制度后制定，就执行那个制度。同时，制度调整对象状况千差万别，有的人为了个人或小团体的利益千方百计地干扰制度执行，也是制度难于落实的原因。

政务公开要深入开展下去，必须要完善制度。首先要制定和完善对外公开制度，亦即制定和完善国家机关向服务对象的公开制度。（1）公开办事的依据和办事的程序以方便群众办事；公开办事的结果，以显示公平、公正，让当事人放心。（2）公开重大事项的决策，以便于群众参与讨论，献计献策，使群众具有主人翁的责任感。（3）公开收费项目财务状况，使群众参与监督，防止不廉行为发生。（4）公开社会关注的热点问题，诸如干部的廉洁自律状况，干部选拔任命、就业、住房的政策等等。其次要制定和完善对内公开制度。由于内部职工最知情，所以监督最有力量。内部公开的制度，同样需要对公开的时间、内容、形式、阵地、管理进行规范。第三，制度的落实和刚性执行。要落实制度，首先要解决好内动力问题。其次要解决好制度落实过程中的顾虑、困难和各种干扰问题。再次要解决执行制度的监督问题。最后是解决好检查、考核、责任追究问题。第四，制度的滚动发展。这种滚动发展，既包括对过时无效制度的废除，也包括现有制度的修改、补充和完善，还包括各种新制度的创设和创新。特别要注意的是，如何提高群众的参与度，应成为制度滚动发展不可忽视的重要问题。

三、关于政务公开的技术操作问题

所谓政务公开的技术，就是在政务公开活动中，实现目标的操作方法。政务公开的技术与政务公开的制度具有相辅相成的作用。没有政务公开的原则和制度，不可能有与之相应的技术。同样，不解决政务公开的操作方法和技术问题，政务公开的理想、制度就难变为现实。

我们要提高政务公开的技术水平，就应该解决好以下问题：

第一，重视技术创造和供给。要供给技术必须寻找技术资源。外地经验固然是一种技术资源，进行技术创造创新也是一种技术资源。目前，如何用技术手段来提高政务公开的质量和水平，已经提上日程。我们应当除了重视制度建设外，还应多在技术创造和创新上下功夫，使我们美好的愿望变成现实。

第二，重视政务公开技术经验的交流和技术水平的提高。通过社会调查，笔者认为当前主要有以下几项技术经验需要交流和提高：（1）确定政务公开的范围和重点。各地成功的经验是：凡国家机关都应实行政务公开。凡国家机关中管理人、财、物、事的部门都应作为重点实行政务公开。在这些部门中凡权力比较集中，容易产生不正之风，群众关注的问题、重要工作、重大事项都应列为公开的重点。在众多需要公开的事项中，又要分清主次突出重点。（2）公开的内容既应当包括固定不变的法律、法规、政策规定，又应包括承办部门、承办人、办事程序、办事依据、办事结果、收费标准、廉政规定、监督办法等内容。内公开还应包括财务使用，责任目标等内容，以及结合形势变化、单位中心工作变化而经常变动的内容。只有内容常新，才能引人关注，政务公开才有生命力和活力。（3）各地应针对不同的内容，采用不同的公开形式，便于群众监督。（4）政务公开的程序要合理、简便、有效。政务公开的程序目前虽没有法律规定，但有上级的要求和各单位约定俗成的做法。主要是由主管部门提出公开的方案或内容；主管领导审核；单位监督小组把关，然后通过报纸、文件、专栏及办公处所公布，广泛听取群众的意见并进行反馈。

第三，重视技术的发展。要发展政务公开的技术，首先，应该认清政务公开发展的大趋势、大方向。从总的方面看，（1）内容将越来越广泛，权力运作将越来越透明。（2）群众的社会参与度将逐步提高。（3）对党政一把手要求越来越高，越来越严。（4）在加大外部监督力度的同时，单位内部职工的监督力度将逐步加大。其次，要充分认识技术发展的制约因素。经济条件是一个制约因素。只有经济发展，才能带来技术物质条件的改善。人的素质也是一个制约因素。再次，要对技术发展本身加以研究。只有对技术发展加以研究，才能知道哪些技术需要更新，哪些新技术应当采用，才能知道如何在技术发展中运用技术，如何在运用技术中发展技术。