民事公益诉讼由谁来提起

［摘 要］由于法律有关公益诉讼的制度、规范不健全，尤其是诉讼主体适格问题，使得受害者无法及时、有效地寻求救济的情况屡现更是引起广泛热议。最近讨论中的《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》（以下简称《草案》）建议增加规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。可见，公益诉讼已被重视，并且必将成为对付公害的有效手段。

［关键词］民事公益诉讼；诉讼主体；《中华人民共和国民事诉讼法修正案（草案）》

［中图分类号］Ｄ９１５ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０６－００２５－０４

近年来，“公益诉讼”时常见诸报端，成为了热门词汇，似乎已然成为公众期望用之以抵御公害事件、维护公共利益的武器之一。然而，一系列维权案件，如反就业歧视、环境保护、反消费欺诈、食品安全等案件，尤其是２００５年北大师生诉中石油案大都由于“原告主体不适格”而吃了法院的闭门羹。有鉴于此，公益诉讼的提起主体问题显然是民事公益诉讼制度、规范的建立健全和适用的重要前提。

一、公益诉讼的概念

公益诉讼，顾名思义，即为维护公共利益而提起的诉讼。学界对其定义不一，简而言之，公益诉讼就是“在公共利益被侵犯的情况下，有关的主体向法院提讼，寻求司法救济以保护公共利益。”这里有两点需要明确：

（一）公共利益的界定

公共利益，即不特定多数人的利益。这一概念早已成为法律术语。《民法通则》第七条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，扰乱社会经济秩序。”《物权法》、《合同法》等民事法律中也有类似的规定。然而，在具体法律适用中，公共利益如何界定是一难题，并且往往成为启动公益诉讼的瓶颈之一。例如，在人口数为５万的村镇上，因建立一所小学而征用土地，大家都会认为这是为了公共利益的需要，目的是解决全村儿童的受教育问题。然而，若因建立一间私人企业的厂房而征用土地，则可能被认为是为了追求私利，与公共利益无关。然而，当这个企业可以满足当地５０００人就业时，公益与私益的界限真的还如想象般那样清楚么？这便是问题所在。说不清何为公共利益，就谈不上如何公益诉讼。笔者认为，公共利益，区别于国家利益（这里指国家在经济、政治、外交和国防上的整体利益）和私人利益，亦不是简单的大家的利益的叠加，而是“必须具有公共性质，体现社会发展的整体性要求和强国富民的目标。”可见，这是一个广泛使用但并不十分明确的概念，是随着社会发展的变化而不断变化的。因此，基于社会健康发展和保护社会公众利益的要求，对公共利益的界定不应特别严格。凡是具有公共性质，能体现不特定多数人的利益时，就可认为属于公共利益，这便解决了公益诉讼的门槛问题。至于审判过程中来具体认定是否为公益诉讼，可依法律和双方当事人的证明活动来判断。

（二）有关主体的界定

这里的有关主体，即诉讼活动中的原告。在私益诉讼中，原告是确定的。然而，如前所述，公共利益的主体是不特定多数的公众，这便与现行的《民事诉讼法》第一百零八条第一款第一项“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”发生矛盾。公共利益的主体的不特定性决定了利害关系的不明确性。也就是说，在现实中，并不是所有的公众都与受损的公共利益有直接利害关系，其直接性有强有弱，甚至更多时候是间接利害关系，这便不符合“直接利害关系”的规定，这些公众往往因此被法院认定为不具有原告资格，最终导致其合法权益无法得到保护，侵权人的行为得不到及时有效的遏制和惩处。所以，越过“公共利益”概念的门槛，对有关主体的明确界定便成为公益诉讼制度有效实施的关键。

二、民事公益诉讼的提起主体

有损害就应当有救济，有诉讼就应当有原告。私益诉讼中的原告是明确的，而由于公益诉讼的特殊性，其主体角色应由谁来扮演？笔者认为，可以将提讼的主体资格赋予公民个人、公益性社会团体、检察机关和主管行政机关，并将“在必要时候提起民事公益诉讼”作为一项行政机关的法定职责。同时，充分发挥公民知情权和监督权，强化检察机关的法律监督职能。

（一）行政机关提讼的可行性辨析

１．公益诉讼中行政机关的法定义务。行政机关担负着执行国家权力的责任，维护社会公共利益理应是行政机关的法定义务。根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民大表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，行政机关有管理本行政区域内经济、文化、卫生、环境和资源保护工作，保障公民的合法财产和人身权利、民利和其他权利的职责。可见，当公共利益遭受侵害时，由作为管理者的主管行政机关提讼，具有法律上的正当性和合理性。现实生活中也有相关案例：２００９年１１月，云南省昆明市环保局作为原告提起公益诉讼，昆明市人民检察院同时出具支持意见书对原告的诉讼予以支持，昆明市中级人民法院受理了案件并最终支持原告的诉讼请求。

２．公益诉讼中行政机关的独特优势。行政机关在日常职务活动中会获取大量关于公共利益损害的信息，其对社会活动负有监督职责，可以较为容易地衡量损失、提出救济手段和改善、预防等措施。由其代表公益进行诉讼，可以方便、快捷、有效地举证，诉讼胜算更大。

３．在法律层面上，由行政机关提起公益诉讼已开先河。《海洋环境保护法》第九十条第二款规定，“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这已经在一定程度上为行政机关作为公益诉讼的原告提供了先例和依据。

４．行政机关提起公益诉讼须建立配套的措施予以规范和监督。由于提讼的主体是某一领域的主管行政机关，因此为减少和避免相关行政机关的地方保护主义、部门利益和消极懈怠的不利因素，将提起公益诉讼作为其法定职权的同时，建立有效的问责制显得格外重要。凡怠于行使权力，故意庇护违法者的相关负责人，应当追究其法律责任。此外，要充分发挥公民、新闻舆论、社会团体和检察机关的监督作用，保证其在阳光下积极合理地履行行政职责，实现对公共利益的保护。

（二）公益性社会团体提讼的可行性辨析

公益性社会团体，如环境保护协会、消费者协会，在某一专业领域更具有专业性和权威性，提起公益诉讼符合其社团的宗旨和目的。实践也表明，由公益性社会团体来提讼也已得到认可。例如，２０１０年底，中华环保联合会和贵阳公众环境教育中心作为原告提起了公益诉讼并最终胜诉。但是，社会团体有其自身的和外在的不足。当社会团体内部分歧较大或有利益冲突时，其作用便大打折扣。而且，目前，中国的社会团体尚未成熟，力量不足，若将公益诉讼的原告资格单独赋予社会团体，不具有稳定性和可靠性。因此，保留其原告资格，承认其提讼的可能性，既可使其在某些情况或发展成熟时提讼名正言顺，也是对公益诉讼主体制度的良好补充。

（三）公民个人提讼的可行性辨析

１．公民个人提起公益诉讼的优势。公民个人最具公益热情，更容易发挥公益诉讼制度在公共利益保护领域的作用。相比于其他主体，其制约的力量更大，范围更广。公共利益遭遇侵害时，公民个人往往也是最为直接、最为敏感的利益受害方。因此，公民个人具有天然的维护公共利益的积极性。

２．公民个人提讼的法律保障。２００４年的《宪法修正案》第二十四条明确规定：“国家尊重和保障人权”。而诉权就是人权的一种，是人权中的程序性、保障性、救济性的权利。根据这一观念不难得出，人人平等地享有诉权。如果没有足够充分且正当的理由，这种权利是不能被限制和剥夺的。所谓足够充分且正当的理由，即国家利益和社会公共利益。然而，“为了公共利益而限制保护公共利益”似乎矛盾，其实不然。由于个人能力有限，而且存在较高的诉讼费用和专业知识的局限，一般情况下公民个人不适合单独作为原告。此外，限于个人的特点和“一事不再理”的原则，公民个人反倒容易使得公共利益无法得到充分的保护，或者易出现强势一方的侵权人利用其弱势特征而减轻和逃避责任。但是不排除某些公民个人或群体，具有较强的法律知识和其他技术能力，赋予其资格更容易发挥其制约不法行为的作用，最终取得和维护公共利益积极效果。同时，此亦是公民参与行使民利的良好体现。

３．公民个人的资格也不应是完全自由的。由于事关社会公共利益，对公民个人的资格应予以必要的限制。这里的限制，应当理解为：公民提起公益诉讼之前应当在适当范围内予以公示，经过行政机关和相关社会团体的审查和同意后，方可提讼。其间若有不同意见或不予批准，应当给出具体理由。行政机关对有具备相应知识水平的符合条件的公民个人予以支持。因此，在公益诉讼中赋予公民知情权、监督权和有限制的权，一方面是为公民检举、控告和监督的制约作用提供法律支持，另一方面是当公民个人提讼时，使之符合原告主体资格，而不受“直接的利害关系”的限制。当然，公民作为原告时，诉讼费用等制度应当特别规定。

（四）检察机关提讼的可行性辨析

１．检察机关基于国家法律的监督者的地位而代表国家。检察机关并不是对公益有直接的利害关系，而是行使宪法和法律赋予的权力。“检察机关是国家的法律监督者，既然能够代表国家，对破坏刑事法律秩序，违背社会公共利益的犯罪嫌疑人提起公诉，以的方式实现对刑事法律的监督，则同样也可以代表国家对破坏民事法律秩序，导致国家利益和社会公共利益受到威胁的当事人提起民事诉讼。”。这在法理和法律上是说得通的。检察机关实践中也不乏由检察机关提起公益诉讼的案例。１９９７年，改革开放以来我国第一起由检察机关以原告身份代表国家利益提讼的案件得到了法院判决的支持。河南省方城县人民检察院作为原告，向方城县人民法院递交了民事状，要求确认一份以明显低于市场价格进行国有资产交易的买卖协议无效。２００９年，湖南省××市望城区检察院作为原告某水泥厂。之前，该水泥厂造成了严重的环境污染，并引起了村民和水泥厂之间的冲突，发生了刑事案件。检察机关到实地察看时，发现环境污染确实很严重，晾的衣服很快就全是灰尘。但是村民不愿意（原因不详），检察机关只好当原告。村民写委托书，检察院。之后，水泥厂压力很大。在这种背景下，法院最后主持了调解并达成了两条协议：一是要求被告整改；二是对村民进行赔偿。这个案件被评为湖南省２００９年十大法治事件。由于现实情况的迫切，许多公共利益受损却因主体不适格而无法救济，公众的人身利益得不到有效保护，由检察机关作为诉讼主体能够缓解和改善这种紧迫的状况。

２．检察机关提讼亦有不足。鉴于民事诉讼的独特性，检察机关的工作性质和工作负担等等，检察机关不适合单独成为提起公益诉讼的原告。但是检察机关应当发挥强有力的法律监督作用，对行政机关应当而不、人民法院的审判活动和审判结果及公益诉讼的其他活动进行检察、监督。

由此可见，任何主体都不适合单独作为环境公益诉讼的唯一原告，这就决定了民事公益诉讼主体多元化，应当发挥各方的优势，弥补各自的不足，这样才能形成强有力的公益诉讼的主体。

三、公益诉讼预备入法

公益诉讼无疑是此次民事诉讼法修改的一大亮点。在社会公共利益受到损害时，不仅需要有人来提讼，更需要有法律来明确和保护诉讼主体的资格。现行法律没有针对公益诉讼的条款，自然也就没有特别授予有关机关、团体和任何个人提起公益诉讼的权力，这将会导致诉权主体的缺位而使诉讼无法启动。针对越来越多的侵害公共利益的现象和公益诉讼难的情况，《草案》第八条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团体可以向人民法院提讼。”，其立法目的显而易见。《草案》赋予有关机关和社会团体对消费者权益和环境污染等涉及公共利益案件的诉讼主体资格，补充并完善了我国的当事人制度，使得公益诉讼法律制度得以建立健全，从而以司法的手段进一步保障了社会公共利益。

然而，《草案》对关键的公益诉讼原告主体适格问题的规定并不充分。

（一）没有赋予公民个人权

如上所述，公民个人对提起民事公益诉讼的监督，或者个人亲自提讼对公益诉讼的即时顺利进行、维护社会公共利益、保障社会公众的合法利益具有不可替代的优越性。《草案》排除了公民个人在公益诉讼中的资格，这不仅不利于公民个人维权的积极性和社会整体观念，而且在一定程度上加大了公益诉讼对有关机关的依赖程度。

（二）主体不明确

有关机关，是指哪个机关？检察机关还是行政机关？按照分权原理，行政机关依法行使行政权，检察机关依法行使检察权。然而，在法律没有明文规定的情况下，行政机关按其职责当然可以提起公益诉讼，而检察机关亦可根据法律监督权启动诉讼。二者怎样协调，会使实际运作中发生困难。对此，立法应当予以明确。

（三）主体资格与主体的诉讼权利尚未协调

由于民事诉讼的可处分性，当事人可以在不违反法律强制性规定的前提下，自由行使诉讼权利，例如，变更、放弃诉讼请求，承认对方当事人的诉讼请求，进行和解等。然而，公益诉讼的特点是利益的公共性。社会公众是不特定的多数人，他们是最终的诉讼结果的承担者。既然如此，在公益诉讼中的主体如何行使自己的诉讼权利，能否如私益诉讼一般自由地变更、放弃诉讼请求？显然，答案否定的。“举轻以明重”，在多数人诉讼中，当事人变更、放弃诉讼请求或者和解的尚需经过被代表的当事人同意，更何况事关不特定多数人的公共利益。然而，如方才所述，经过不特定多数人同意是不可能实现的，那么主体的权限如何规定？笔者认为，虽然公益诉讼的主体在诉讼中以自己的名义提讼，但诉讼结果最终由国家和社会公众承担。因此，公益诉讼的主体就公益部分实体权利处分时应当受到限制。法律应当对此作出规定，诉讼请求的提出、变更和放弃以及进行和解，应当经过特定的程序，充分听取社会公众、社会团体、行政机关的各方意见。当意见出现较大分歧时，原则上不得随意提出、放弃和变更诉讼请求，原则上与被告不适用和解等。

如前所述，公益诉讼主体应当多元化，这点也应当在法律中得到体现和支持。《草案》中仅将原告资格赋予有关机关和社会团体，显然限制了公益诉讼的主体资格范围，没有明显体现公共利益的公共性。笔者认为，应当将公民个人、公益性社会团体、检察机关和主管行政机关纳入诉讼主体的范围中，可以表述为“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，检察机关、主管行政机关、公益性社会团体和公民个人可以以自己的名义对损害国家利益、社会公共利益的行为提讼。”在实际中，应该主管行政机关为主要的主体，其他主体予以必要补充，并强化各方的监督作用。

四、《草案》第八条应与现行《民事诉讼法》第一百零八条相协调

《民事诉讼法》第一百零八条是对实质要件的规定。其中，对原告资格的要求是“直接利害关系人”。这一条件对原告资格的要求过高，“依本条规定，原告必须与本案有直接利害关系，就排除了公益诉讼，排除了不具有直接利害关系但具有诉讼实施权的其他适格原告。而且，是否有直接利害关系，属于实体判断事项，应当在诉讼经过后猜得出结论，而在时就要对此加以明确，有颠倒诉讼因果关系之嫌，也为立案法官任意排除适格原告提供了立法借口。”只有第一百零八条经过修改，适当扩大原告主体资格，《草案》第八条的内容才能明确赋予更多适格原告主体的资格，这样二者才能相互协调，成为公益诉讼制度的有力支持。

五、结语

对公共利益的尊重体现了一个国家的法治文明。公益诉讼是维护社会公众合法利益的有效途径。为公益诉讼提供有力、有效的法律程序保障，乃民事诉讼法的应有之义。笔者认为，公益诉讼入法是民事诉讼法历史上的标志性事件，应当借助《民事诉讼法》修改的契机，明确公益诉讼的原告资格问题，并使其与其他条文相互衔接和协调，建立具有中国特色的民事公益诉讼制度，实现在公益诉讼中，有法可行，行之有效。

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