民事公诉原告主体缺失问题

近年来，随着一些公益诉讼案例的出现，公益诉讼逐渐成为理论界、司法界、市井百姓讨论的热点话题，日益频繁地出现于各种媒体报道中。公益诉讼不仅被理解为保护那些超越了个体利益、私人利益之公共利益的诉讼形式，有时也 用于指称一种承认纸上的法与实践中的法之间存在差距的法律观念。可以说，民事公益诉讼制度是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径，这已成为世界许多国家的共同经验，因此在市场经济高度发达的现代社会，为适应保护国家利益和社会公共利益的需要，民事公益诉讼制度的建立具有极大的现实意义。

一 民事公益诉讼原告主体资格认定的法律现状

（一）民事公益诉讼原告主体资格问题在我国立法上的缺陷

由于我国民事诉讼法立法发展的滞后，令许多的违法事实出现后，普遍存在着无人或无力的情况，从而使上述行为难以进入司法的管辖和监督的范围，导致权利人的合法权利无法通过诉讼途径得到有效地保护。根据我国《民事诉讼法》第一百零八条的规定，公民进行民事诉讼的过程中，必须依据与自己切身相关的权益提起民事诉讼。根据现行民事诉讼法的规定，公共利益一旦被侵害，个人原则上是不能作为公益的代表人提讼的。因此当今社会公共利益一旦遭到损害，普遍存在着无人、无力等问题，致使社会公众利益常常遭受侵害。即使有个别公民因某项具有公共利益性质的权益遭到损害，并采用诉讼方式维护了自身权益，但由于是独立诉讼，也只能看成是独立事件，而其他类似被侵犯权益事件由于没有，便不能得到同样处理，这样的个别诉讼往往起不到维护公共利益的作用。现有的民事诉讼制度给民事公益诉讼原告主体资格的认定带来了严格的限制和障碍。

（二）民事公益诉讼原告主体资格问题在我国司法实践上的缺陷

由于民事公益诉讼制度立法上的缺陷，造成了司法实践上对于民事公益诉讼类的案件存在很大的争议。民事诉讼制度在立法上对原告主体资格的严格限制致使司法机关在处理民事公益诉讼案件时只能依法行事，立法制度的缺陷使得司法实践的进行步履维艰。在我国司法实践中，审视大部分民事公益诉讼案件的审判结果，法院多以原告不具备法律规定的主体资格为由，从程序上驳回了当事人的，而并非是从实体法上对原告的诉讼请求做出评判。

二 公益诉讼诉权主体缺失问题的原因分析

（一）立法制度障碍

导致民事公益诉讼诉权主体缺失的最主要原因就是民事公益诉讼原告主体资格与传统诉讼当事人适格理论的冲突。民事诉讼原告资格是一方当事人请求人民法院解决问题的诉讼权利，即当事人的适格问题。所谓当事人适格，是指当事人对于作为诉讼标的之特定的权利或者法律关系，可以实施诉讼并请求本案判决的资格。传统当事人适格理论对当事人概念的界定是依据“直接利害关系当事人”理论，即与争议有直接利害关系的人是民事诉讼的当事人。然而，在我国司法实践过程中，传统民事诉讼当事人适格理论却造成了民事公益诉讼司法实践与民事诉讼制度的冲突。在现实社会中，很多民事公益诉讼案件都是由个人提起的，个人为了保护社会公共利益而提起告诉，但是根据我国民事诉讼制度的规定，提起民事诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的人，由于其不符合我国民事诉讼制度的规定，多数民事公益诉讼案件都以原告诉讼请求被驳回作为最终结局。借鉴我国民事公益诉讼案件的审判结果，大部分民事公益诉讼案件均是由于当事人不适格这一原因而驳回，人民法院并不是从实体法上来解决案件的纠纷问题。由于民事公益诉讼与传统民事诉讼制度之间的冲突，造成了我国民事公益诉讼无人、无力的局面。

（二）社会公益受益主体的分散

民事公益诉讼具有受益主体分散性的特点，其受益主体是不特定的、扩散的，他们往往是分散的，无组织性的，这种民事权益就个体来说往往是微不足道的。当社会公共利益遭受到侵害时，受害人也是不特定的、分散的，民事公益诉讼这一特点使得在实际生活中很难将这些分散的受害人集合起来，以保护社会公共利益的名义提起民事公益诉讼，在实际生活中具有很难的操控性。

（三）经济上的障碍

《民事诉讼法》第 10 条规定：当事人进行民事诉讼，应当按照规定交纳诉讼费。财产案件除交纳案件受理费外，并按照规定缴纳其他诉讼费用。现实中，侵害社会公共利益的案件的诉讼标的额往往十分巨大，提起民事诉讼必须缴纳高额的诉讼费用，一旦败诉，个人就要承担巨额的诉讼费用。再者，侵害公共利益的被告往往在人力、物力、财力上远远胜与原告，原告受不了诉讼延迟的折磨，民事公益诉讼会变成异常旷日持久的马拉松，这使得原告望而却步。

（四）文化思想意识上的障碍

在义务本位的社会，民众的公众意识薄弱，对自己周围的社会公共权益的关注甚少。所谓“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”就是这种现象的真实写照；另一方面，由于受到儒家的“和为贵”处世哲学的影响，老百姓大都不愿意打官司。这一原因在我国司法实践生活中对于民事公益诉讼的提起也起到一定的影响作用，我国传统文化以及公民自身思想意识的障碍对于民事公益诉讼的提起也产生很大的限制作用。

三 民事公益诉讼诉权主体缺失问题的解决

解决民事公益诉讼诉权主体缺失的根本办法就是完善我国现有法律制度，为民事公益诉讼原告主体资格的认定提供法律依据。根据我国司法实践的实际情况，以最大化保护社会公共利益为目的，可以概括出民事公益诉讼的原告主体包括三种：检察机关、社会团体和个人。即扩大民事公益诉讼原告主体的范围，这是因为侵害社会公共利益的行为有可能无法或难以找到明确的受害人，或是难以集合全体受害人，所以凡是认为这一行为侵害公共利益并且符合法律规定条件的组织和个人都可以作为原告提讼。

（一）民事公益诉讼原告存在的三种理论主体

（1）个人。在传统民事诉讼中，个人因其自身的合法权益遭到不法行为的侵犯而受到损害，个人向法院提起民事诉讼程序，在进行诉讼的过程中，个人为了保护其自身的合法权益，必然会竭尽全力，全身心地投入到民事诉讼过程中来。无论个人与案件是否具有直接或者间接的利害关系，均可以以保护社会公共利益为目的提起民事公益诉讼。

（2）社会团体。民事公益诉讼中被侵害的社会公共利益在某种程度上可能会与某个社会团体有着直接或者间接的利益关系，从理论上来说，社会团体是可以作为民事公益诉讼的原告主体而存在的。然而，并不是所有的社会团体都可以作为民事公益诉讼的原告主体。这里所说的社会团体是指由多数自然人或法人自愿组成的，为实现成员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性的社会组织，如行业协会、妇女联合会、消费者协会、环境保护协会等。对该团体组织领域内发生的民事公益违法行为其可以提起民事公益诉讼。而这些具有资格的社会团体也并不是在任何民事公益诉讼案件中都可以成为原告主体，只有当民事公益诉讼案件在某种程度上与这些社会团体有着直接或者间接的利害关系时，这些社会团体才有可能成为民事公益诉讼的原告主体。

（3）检察机关。现有的民事诉讼制度对民事公益诉讼的规定是非常不完善的，现有的民事诉讼制度并没有否定检察机关作为民事公益诉讼的主体资格，因此，在理论角度上，检察机关可以作为民事公益诉讼的主体而存在。

公益诉讼以保护国家、社会公共利益为目的，这是其与一般诉讼的最根本区别。在我国现行的司法实践过程中，多数的民事公益诉讼案件是由个人提起，而民事公益诉讼案件的多数被告是具有实力的法人或者其他组织。在进行诉讼过程中，双方的实力差距就显现出来，实力差距是非常悬殊的。相对于个人而言，在我国现有的法律审判系统中，检察机关作为我国的法律监督机关，是国家公权力的代表，比较于个人，更加具有国家强制力和威慑力。检察机关作为民事公益诉讼的原告可以使民事诉讼进行得更加顺利和公正。因此，从理论上来说，检察机关作为民事公益诉讼的原告的优势是非常大的。虽然我国现有的法律制度对于检察机关可否作为民事公益诉讼的原告未作出具体明确的规定，但是也没有明确禁止其不可以作为民事公益诉讼的原告主体。因此，检察机关作为民事公益诉讼的原告并没有违背我国现有的法律制度，也没有违背我国现行的立法精神和立法原则。在民事公益诉讼中赋予检察机关以公益诉讼代表人的资格，不仅与设立检察机关的宗旨一致，而且有利于充分发挥检察机关的作用。当然，在立法过程中应注意检察机关在刑事诉讼和在民事公益诉讼中的地位差异性。

（二）三种原告主体行使诉权的法律顺序

三种主体在符合要求的条件下都是可以成为民事公益诉讼原告的，但是，如果三种主体均符合法律规定的条件，都可以提起民事公益诉讼，在这种情况下必然会造成司法的混乱，这样不仅扰乱司法程序，而且不能真正地保护好社会公共利益。因此，三种理论主体提起民事公益诉讼的顺序必须符合法律规定的条件。

（1）检察机关是提起民事公益诉讼的第一原告主体。检察机关作为民事公益诉讼原告主体的优点是大于社会团体和个人的，检察机关是国家法律监督机关，其作为民事公益诉讼的原告与损害社会公共利益的被告相抗衡更能够保证司法程序和实体法律运用的公正性。由于检察机关是国家公权力的代表，其参与到民事公益诉讼程序中来，更加能够最大化地保护社会公共利益。

（2）社会团体和个人是民事公益诉讼的第二原告主体。检察机关本身也存在缺点，当社会公共利益遭受到侵害或者受到危险的时候，检察机关可能会因为特殊原因或者疏于职守而未能及时地行使诉讼权利，在这种情况下，如果不及时采取行动的话，社会公共利益可能会遭受到不可弥补的损失，此时社会团体和个人就可以依法提起民事公益诉讼。就是说只有在检察机关未提起民事公益诉讼程序的前提下，社会团体和个人才有资格去提起民事公益诉讼程序。社会团体或者个人提起民事公益诉讼程序的顺序是不应该有严格限制的，人民法院以最先提起民事公益诉讼的当事人作为原告。同时，人民法院应该严格审查其是否符合法律规定的条件，只有在其符合法律规定的条件下，社会团体或者个人才可以成为民事公益诉讼的原告。