上海城市生活垃圾综合管理理论和实践探索

摘　要：本文试从上海城市生活垃圾管理面临新挑战和实践存在的问题为角度，探索实现上海城市生活垃圾综合管理理论探索和上海城市生活垃圾综合管理框架体系，为生活垃圾综合管理理论提供借鉴。

关键词：生活垃圾管理 生活垃圾减量 探索 框架

上海市全市总面积6340平方公里，常住人口已突破2000万。随着人口和经济的快速发展，上海市的城市生活垃圾产生量也以每年5%左右的速度增长。但由于种种原因，生活垃圾处置能力和综合管理水平均滞后于与日俱增的垃圾产生量，由此带来的生活垃圾减量化、资源化和无害化压力成为不容忽视的社会问题。

1.上海城市生活垃圾管理面临新挑战

近30年，生活垃圾管理大致走过三个阶段：20世纪80年代以前，生活垃圾基本处于粗放型管理;80年代后至21世纪初，城市生活垃圾的处理系统基本建成，垃圾的“减量化、资源化、无害化”管理意识和思路不断拓展和完善；进入“十二五”以来，由于生活水平提高、生活垃圾产量增长，加快综合管理和处置系统建设，提升与现代化城市发展相适应的垃圾管理水平又一次成为新的挑战。

为确保城市环境卫生和正常秩序，环卫行业每年投入巨大的人力、物力和财力。2011年，仅中心城区和部分郊区的生活垃圾末端处置费（包括环境补偿费）近5亿元。但是，巨大的投入并没有缓解目前垃圾不断增长与末端处置设施的短缺的矛盾。

2.上海城市生活垃圾管理实践存在的问题

实践告诉我们，城市生活垃圾的组成主要有三大类，即市民、单位生活垃圾，餐厨垃圾和装修垃圾。

综合管理实践存在的问题主要表现在：

2.1设施建设任务艰巨

一是总量有缺口。在郊区部分地区还有简易填埋的方式，而一些大型的处置设施处于长期超负荷运行状态。

二是布局不平衡。郊区没有合理的区域性处置设施，使市级的设施承担郊区垃圾处置任务。

2.2垃圾减量未见成效

上海市垃圾减量的途径和手段还不足以使庞大的垃圾量“瘦身”。究其原因，主要是垃圾的分类收集工作偏重于形态建设而没有解决功能建设。

一是源头减量无控制。这里的“源头”是指进入垃圾处理系统前的阶段，如清洁生产、减少包装、净菜进城、控制一次性用品。

二是分类收集有瓶颈。垃圾分类收集系统尚不能与资源循环利用网络进行有效衔接，资源循环利用体系市场化产业化运作尚不成熟，规模化发展的基础相对薄弱，已成为建设资源节约型、环境友好型社会的瓶颈之一。

三是废旧物资回收利用系统处于“失管失养”状态。废旧物资回收利用设备闲置，各类废旧物质的回收水平逐渐下降，在国际上也堪称先进的供销合作社系统的废品回收站网络早已风光不再。

综上，在相应的政策法规体制机制完善之前，环境卫生管理部门很难控制整个废弃物的产生、流向，很难做到废弃物的全程“减量化、资源化、无害化”管理。

2.3规制建设“犹抱琵琶”

主要有以下几方面：

* 垃圾处置收费制度——政策未出台，标准不统一

* 单位生活垃圾申报——罚则不明、政策不配套，流于形式

* 规范产品包装行为——过度包装存在，绿色包装销路不畅

* 一次性物品的使用——禁止还是回收，分歧尚未统一

* 推行净菜进城——完全处于市场调节状态

3.实现上海城市生活垃圾综合管理理论探索

3.1废弃物和生活垃圾的关系

管理生活垃圾和管理废弃物是两个完全不同的层次和范畴。前者是行业和主管部门的职责，后者则需要政府和社会共同承担责任。

废弃物的产生源自全社会，产生之后主要有两大出口，一是废品回收利用系统，一是生活垃圾处理系统。所以，生活垃圾的减量必须基于废弃物的减量，以及废品回收利用系统的完善。

3.2生活垃圾的不同处理手段不能混同于减量概念

减量只有在进入生活垃圾系统前实施才是有意义的，不同的处理手段不是减量。当然，餐厨垃圾独立处理也具有积极意义：实现了资源再生利用的目标；减少了生活垃圾处置设施的压力。

4.上海城市生活垃圾综合管理框架体系

一个理念二条原则三大系统四项工程。分述如下：

4.1树立城市生活垃圾纳入“大固废”的理念

城市固体废弃物是一个庞大的类别。生活垃圾只是其中一个类别。所以，在管理实践中要避免一提废弃物就是生活垃圾，也要避免站在“生活垃圾”这一“科目”上高谈废弃物。

4.2坚持“可持续发展”和“责任政府”二条原则

上海的城市生活垃圾管理需要提升至一个更高的层次，即在减少废弃物数量的同时实现再利用、再循环和回收，从而将需要处置的生活垃圾数量降至最低程度。

——“可持续发展”原则。需要建立可持续的、具有综合性废弃物隔离目标的废弃物管理模式。这种模式涉及到规划和决策过程中的各主要利益方，并要求对整个废弃物管理系统有全局性的观点。

——“责任政府”原则。相关政府部门的职责和角色应该更清楚、透明。尤其在对待“废弃物”这个大目标上，需要齐心协力，积极参与。

4.3建立生活垃圾、装修垃圾、餐厨垃圾三大处理系统

上海的城市生活垃圾处理系统处于成熟运行期。每天近2万吨的生活垃圾按照严格按照程序标准规范处理处置。但是，随着城市管理要求的提高，尚未纳入规范化管理的装修垃圾和餐厨垃圾，都需要有独立的处理系统来消纳。

4.4配套建设四项工程

——电子计量工程。在现有计量系统基础上全面发展完善生活垃圾称重工作。工程建设要覆盖全市各区县，覆盖从收集到末端处置的各环节，覆盖所有作业时间。

——处置设施监管工程。以管法人、管内部流程、管运行成本为主要内容；建立信息化监管平台，具有汇总日常管信息和现场检查信息，资料传送等功能。

——法治建设工程。城市生活垃圾以及固体废弃物的立法是一个需要在全国范围内具有一致性和导向性的工作。

——回收利用工程。上海市需要重建再生资源回收利用工程。放低门槛，加强引导，政策扶持。

作者简介：

冯文塊，上海市废弃物管理处，研究方向：城市生活垃圾综合管理和实践。