网络舆情在服务型政府建设中的影响与作用

[摘要]网络舆情适应服务型政府建设的需要，并对其具有积极影响，具体表现为网络舆情能够提高公民参与积极性，促进服务型行政文化的形成，提高政府的行政回应性，促进政府信息公开，推动行政问责制的完善以及强化政府公共性等方面。在服务型政府建设过程中，要积极发挥网络舆情的作用，科学制定网络舆情管理的顶层设计，增强政府合理利用网络舆情的能力，建立面向公众的网络舆情管理体系。

[关键词]网络舆情服务型政府

[分类号]G203 D305

学界对于服务型政府的理论研究主要集中在两个方面：一是怎样建设好服务型政府，如研究服务型政府的内涵、存在的问题以及绩效评估等；二是基于服务型政府的理论视角研究行政改革、行政文化以及政府治理等，较少关注网络舆情对于服务型政府建设的影响。事实上，随着信息技术的发展，网络媒介已被公认为是继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”，成为舆情信息的主要载体之一。在网络逐渐成为人们获取信息和表达诉求的主要渠道之一的社会，研究网络舆情对于服务型政府建设的作用无论是理论上还是实践上都具有重要的意义。

1 网络舆情的概念与特征

网络舆情是由于各种事件的刺激而产生的通过互联网传播的人们对于该事件的所有认知、态度、情感和行为倾向的集合，其实质是反映在互联网媒介中的一种情报信息。

准确理解舆情的含义，必须对舆情与舆论予以区分。经过数年努力，国内学界目前已在以下几个方面形成基本共识：①在主体上，舆情的主体是民众，不存在官方舆情之说；舆论的主体，既可以是民众，也可以是官方。②在内容上，舆情既可以是公众的意见，也可以是公众的情绪，在严格意义上的舆论形成之前，就已经构成或者存在一定的舆情。此外，舆情和民意包括公开和不公开的部分，只要是民众所想的，不管表达与否，都是舆情。③在向量上，舆论是多数人形成的一致意见，是单种意见的集合，而舆情不需要得到多数人认同，是多种不同意见的简单集合，这也是最容易将两者混淆的地方。④在演化上，当舆情产生聚集时就可以向舆论转化；由舆情到舆论的转变，除主体的自身因素之外，在很大程度上还取决于社会所提供的舆论环境是否宽松等相关条件。一般情况下舆论需要舆情的支撑，也总是由舆情发展而来；但舆情不一定会上升到舆论，如可以通过工作疏导，消除在萌芽状态；也可以通过舆论引导，化解矛盾；或通过强权政治，暂时压制等。因而对舆情的管控就是要使舆情不转化为舆论或转化为良性舆论，舆情的危害也就在于可能会形成不良舆论，从而影响人们心理和社会稳定。

网络舆情较其他舆情形态而言具有许多新的特征和传播模式。具体表现在：①内容多元性。网络舆情的特征首先表现为它是一种信息，内容多元性主要体现在话题多元、载体丰富、表现形式多样等方面。②主体主导性。我国的网络舆情主体越来越接近现实社会的行为主体：一方面，网民的规模逐步增大；另一方面，网民的性别、年龄、学历、职业结构等都越来越接近现实人群结构，因而网络舆情可以近似地看作是社会民意。与此相伴的是网络舆情主体的网络参与和公民意识的崛起，现实社会中的“消极公民”开始在网络社会转变为“积极公民”。③群体极化性。网络群体对于某一观点的多次讨论会形成若干自有观点并在群体讨论中得到进一步强化，导致这一群体对该观点深信不疑，从而影响其认知、态度或行为倾向等。④虚实互动性。网络社会与现实社会的互动作用越来越明显，主要表现在网络舆情积极反映现实、反作用于现实、与现实同步互动等方面，因而一方面网民可以随时将现实中正在发生的事件通过博客、播客等微内容传播形式实时上传到网络并进行实时互动，成为网络舆情；另一方面，传统媒体与网络媒体也在进行互动，既丰富了公共领域的内容，又扩大了私人领域的事务范围。

2　服务型政府的内涵再考

服务型政府是指按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能，承担着服务责任的政府。从构成要素上说，服务型政府是透明的、有限的、绩效的、责任的和法治的政府。其实质是一种全新的政府管理模式，其核心职能是以社会公众客观需求为尺度，尊重公民意愿，建立和发展广泛的社会回应机制、公共责任机制，努力为公众提供满意的高质量的公共产品和公共服务。

随着中国特色社会主义民主政治建设的逐步深入以及信息化建设的不断推进，服务型政府的建设也面I临新的要求：①服务型政府是一个有公民有序政治参与的政府，公民能够参与到政府决策及其与之相关的公共生活中；②服务型政府是一个有良好行政文化的政府，政府的行为是由这种行政文化所指导的；③服务型政府是一个有快速回应机制的政府，能够及时了解民众所需所想并做出反应；④服务型政府是一个有明晰权力责任的政府，公民能够对政府可行使的公权和应承担的责任进行质询；⑤服务型政府是一个有公共信息透明的政府，公众可以随时根据所需获取政府信息；⑥服务型政府是一个有公共价值取向的政府，肩负着维护社会公正和公平的使命。

服务型政府作为与公众有着良性互动的政府，公众在这种互动机制下表达利益诉求，政府则实现公众的利益诉求。从政府的角度而言，政府需要一个有效的渠道了解公众的需求和诉求；从公众的角度而言，公众期望其需求和诉求能够得到及时和满意的回应。公共选择理论认为，政府作为理性人，其行为有自利性和有限性的一面，因此，为了达到上述目的，公众希望寻找一个便捷而有效的工具帮助其实现目的；同时，服务型政府建设也有此需求。网络的出现正好弥补了先前的缺陷，吻合了这一需求，网络舆情在构建服务型政府过程中能够发挥重要作用。

3 网络舆情对服务型政府建设的促进

3.1 网络舆情能够提高公民参与积极性

网络舆情至少从两方面提高公民参与的积极性：①提高公民参与效用。在传统的公共参与中，公民对决策的影响力难以得到分享，其有限性限制了公民政治参与的影响力，而网络的匿名性、隐蔽性、进入门槛低、信息传播速度快等特点使得公民能够摆脱时空的限制，对某个公共事件或某项公共政策予以评论，形成网络舆情，从而对政府施加压力，迫使政府予以关注。②降低公民参与成本。根据成本――效益分析法，公民的参与成本越低，其参与的积极性也就越高。在整个参与过程中，公民参与成本包括搜集成本、分析成本、评价成本等。网络舆情的海量性和易获取性等降低了公民获取政治参与所需信息的成本。

3.2　网络舆情有利于服务型行政文化形成

理念是行动的先导。我国政府目前仍受传统行政文化影响较大，如“官本位”思想严重，重管制轻服务，某些政府部门及公务员公共意识淡薄等，阻碍了服务型行政文化的形成，损害了服务型政府构建的思想基础。不良的行政文化所指导的行动容易触发网友神经，不少网络舆情将矛头直指政府行为。如网络上时

常出现的“干部出国考察实为观光”、“工作时间玩网络游戏”等帖子，实际上是网民作为现实中的公民所行使的监督职能。与服务型行政文化相悖的行为都有可能在网络上被曝光、讨伐，甚至当事人遭到人肉搜索，而与服务型行政文化相符的行为都有可能在网络上被吹捧和赞扬。因而，网络舆情通过这种负强化的惩戒功能和正强化的赞许功能，可以对服务型政府的行为进行监督，对服务型行政文化的形成予以推动。

3.3 网络舆情能够提高政府的行政回应性

行政回应性的核心是通过减少中间环节和扩大社会参与，在保证公共产品和服务的正常供应的同时，努力满足人们多样性的个性需求和价值期望。目前政府注重的主要是政策的制定和执行效果，而对于公众的需求和反馈关注较少，致使弱势群体利益表达和权利维护较难，既阻碍了服务型政府的建设进程，又增加了服务型政府的建设成本。尽管“民众――网络――传统媒体――上级机关――地方政府――事情得到处理”的灵宝模式受到争议，但这种消极性的回应也是不小的进步：一方面弥补传统制度下公众反映石沉大海的缺陷；另一方面使政府能够敏锐地觉察公民偏好和社会问题，以对社会要求做出迅速的回应，积极地解决问题而不是掩饰问题，从而提高服务质量和效率，提高服务的针对性，真正实现民本位的服务型政府。

3.4　网络舆情能够促进政府信息公开

政府信息公开是公民进行政治参与、表达利益诉求的基础，也是政府接受公民监督，更好地履行职责的前提。传统的信息公开途径如报纸等极大地削弱了公开信息的时效性，限制了信息的流量和速度，而且极易造成过度过滤和失真，影响了公众对政府行为的价值进行更好的评判。政府官员谋求自身权力的手段之一就是封锁、阻滞政府信息，以便进行暗箱操作，利益的驱使以及思想的抵触使得他们自觉不自觉地成为推动政府信息公开的阻力。然而网络舆情代表着大多数人的心声，其强大的影响力对政府信息公开具有良好的外部促进作用，如黑龙江省环保局在网络舆情的压力下，一改“保密”态度最终表态排污企业名单可以公开等事例，正是广大网民共同努力的结果。

3.5 网络舆情能够推动行政问责制的完善

目前我国行政问责制的实行遭遇了重大的挫折，被问责官员的接连悄无声息地复出使得公众对于问责制的效用提出了质疑，甚至指责其流于形式。行政问责信息不全，问责主体难以全面获取干部失责行为的信息，是当前行政问责过程中存在的主要困难与障碍，制约着问责制的真正实施。然而互联网的兴盛极大改变了传统的信息纵向交流方式，发展了信息横向交流和综合交流方式，信息传递从理论上可以摆脱实物载体的束缚。例如近年来广东省率先实施“网络问政”工程，一方面是政府向公众“问”政；另一方面是公众向政府“问”政。互联网扩展了信息交流渠道，使作为问责主体之一的公民在同一时间内获取更多的信息量，促进问责制功能的发挥。

3.6 网络舆情能够强化政府公共性

政府公共性所体现的不仅仅是对公民利益的追求，而且包括对公平与正义、理性与法、公共精神的诉求。网络技术的发展使得公众能够更加方便快捷地搜寻到所需的信息，网络进入的低门槛为公众表达利益和需求提供广泛的空间，使公众表达意愿和政治参与的愿望更加强烈，多种价值观和利益观以各种形式表现出来。为了保障合理利益的实现，使政策得到更多的认同，必须以公正的视角对各种利益进行整合，而这种力量是不能够由任何私人提供的，惟有政府扮演这个公共性的角色。网络舆情的广泛影响力也让政府不断检视自己的行为，在注重行政效率的同时，强调政策的公平性，而这正是政府公共性所提倡的。

4　网络舆情在服务型政府建设中的路径

4.1　科学制定网络舆情管理的顶层设计

网络舆情管理的顶层设计包括网络舆情管理预案和网络舆情管理机制。网络舆情管理预案是针对可能出现的网络舆情或网络舆情可能演变的态势预先制定的有关计划或方案。通过该预案，并基于对网络舆情的研判，一旦发生网络舆情，可及时按照预定方案行动，以防止网络舆情的出现或使网络舆情在可控范围内。在制定预案时，要区分网络舆情的不同来源，如对于政府的正面或负面评价舆情，对由于信息不畅或沟通不足而产生的误解性舆情，应着重制定引导性预案；对于蓄意攻击、谣言或煽动性舆情，应着重制定管制性预案。网络舆情管理机制包括建立集中统一的指挥机构，落实领导责任制，建立网络舆情管理专家咨询队伍以及建立网络舆情监测、分析、预警、报告、响应、应急机制等。

4.2　增强政府合理利用网络舆情的能力

4.2.1　政治动员能力 网络社会是现实社会的一种映射，网络舆情的产生与发展必然也以某一现实事件为背景和基础。网络政治动员是某一政治个人或集团通过网络平台进行的影响网络社会和现实社会的一种政治行为。这一行为由于可以实现较大规模的政治传播，产生较大程度的影响，因而可能对政府的执政能力产生冲击。由于网络政治动员是通过政治信息传播的方式进行，所以对网络舆情的管理有利于增强政治动员能力。在服务型政府建设过程中，政府依然是网络政治动员的主体，能够调动传统媒体和网络媒体为维护政府的存在和发展服务；同时，积极回应网民合理的政治诉求，引领积极的网络政治动员，瓦解破坏性网络政治动员，创造和谐稳定的环境。

4.2.2　舆情驾驭能力 网络舆情的扩散具有“蝴蝶效应”，即某一事件或政策形成网络舆情后，经过交互式扩散，可能引发轩然大波。诚然，从结果看，其既有破坏性的一面，也有促进性的一面。但无论好坏，政府必须要有掌控全局的能力。提高舆情驾驭能力，首先要树立对网络舆情的正确认识，克服偏见、害怕和大意等三种心理；其次要善于疏导舆情，确定公众正常言论和非正常言论的边界；三是提高引导和说服技巧，了解网民的需求、心理和行为倾向；四是加强网络舆情管理的系统性，要做到全程和实时管理；五是要做好舆情管理队伍的组织建设，抓学习，抓作风。

4.2.3　形象再造能力 形象塑造能力包括政府形象塑造能力和官员形象塑造能力。随着网络政治参与的拓展和深入，政府形象和官员形象也体现在网络舆情中。如国家领导人、积极“触网”，得到网民的高度赞誉，被称为“中国第一网民”，树立了用网懂网的良好形象；同时，官员的一言一行也在网络中得到监督，政府形象也是如此。提高形象再造能力，一要养成积极面对媒体和网络的态度，多与民众互动；二要提高官员职业素养和信息素养；三是实现政务公开，优化组织和权力结构，努力构建电子政务；四是积极在政府中引进CIS视觉系统，并在网络上推广应用。

4.2.4　议程设置能力 现在，网络已成为舆情的引导者和监督者，议程设置能力直接影响公众对事件的认知。议程设置包含政策议程、媒体议程和公共议程等，

有效的议程设置应该是将三者有机统一起来。目前，政府对网络舆情进行议程设置时往往处于被动和滞后的状态，没有发挥应有的宣传引领和带动表率作用，尤其是在应对突发事件和涉外网络舆情时。提高议程设置能力，一要积极地将政府的意见和态度予以全方位、立体化地，争取主动权；二要向商业媒体(如近年有许多关于网络推手的案例都是商业媒体所策划)学习，选择恰当的时机和恰当的表现形式；三是进一步促进传统媒体与网络媒体的互动，让更多权威、理性的声音成为网络舆情；四是重视网络“把关人”角色，加强网络评论员队伍的建设。

4.3　建立面向公众的网络舆情管理体系

4.3.1　优化网络舆情管理的政务流程一是网络舆情汇集的广度和深度。作为服务型政府，敏锐发现网络舆情是做好网络舆情管理的开端，有利于更好地发现公民需求。网络舆情汇集的广度和深度的延伸有赖于网络舆情技术的不断进步，其广度的延伸能够拓宽决策信息源，改善决策者的有限理性；其深度的延伸能够促使舆情更全面地反映局势，促进决策的科学性。二是网络舆情研判的准度与精度。对网络舆情的准确研判，对于网络舆情管理至关重要。目前的技术手段存在两个极端，或是完全凭借专家人工研判，或是依靠计算机技术研判，没有将人机很好融合在一块；同时，对研判的结果也缺乏精度评估。必须从提高预警结果准确性和可靠性出发，研究预警结果准确性的度量方法及评估体系。三是网络舆情回应的速度与力度。网络舆情回应是改善国家与社会关系的途径。一般而言，政府回应的最优时间是某一事件发生后的12小时内。有学者甚至提出在新媒体时代处置突发事件的“黄金4小时”的概念。但政府往往等到形势发展到对政府极为不利时才开始回应，延误了引导良机。提高速度和力度，是服务型政府建设过程中的必修课，不仅要理念到位，更要行动到位；不仅要有行动意识，更要具备行动能力。此外，还要健全现实回应机制，定期开展各种民众思想动态的调查，发掘人们的利益聚合点，并提前做出正式的官方回应。

4.3.2　加强网络舆情内容的责任附系 一是网络反腐。与传统媒体方式相比，网络舆情能拓宽群众参与反腐倡廉工作的渠道，成为民主化不断推进过程中的一个新兴媒体监督的重要平台。如四川省加强收集网络舆情以拓宽反腐渠道，广东省将网络舆情纳入反腐视野，网络舆情成为重要办案线索来源。目前通过网络舆情反腐所面临的较大困难在于建立健全网络反腐倡廉的工作机制和规章制度，逐步将纪检监察各项工作移植到网络平台之上。二是网络问政。网络问政，第一类是政府或领导为了解民意而与网民进行沟通的执政活动；第二类是网民为表达诉求而与政府发生的参政议政活动。网络问政降低了普通民众问政的“门槛”，也节约了政府调研的成本，为政府提供了一条可供选择的便捷低成本地了解民意、征求民众意见的方式，也为民众提供了一种可供选择的便捷低成本地反映问题、提出意见和建议的方式。此外，要适时建立网络听证制度。在政策工具选择中，引进网络听证程序，直接听取网民的意见，使政府的政策工具选择更加符合实际并能真正代表广大人民的意愿和利益。三是网络参与。随着中国特色社会主义民主政治建设的逐步深入，对公民有序政治参与也提出了扩大参与群体、优化参与过程、创新参与方法等新的要求。网络舆情影响公民有序政治参与维度，从而为改善公民有序政治参与成为可能，并对公民有序政治参与方面能产生正向影响。其影响主要体现在网络舆情能拓展政府决策的信息源，提高公民意识和政治素质，增加公民参与的效用，降低公民参与的成本，弥补代议制民主的失范以及培育参与型政治文化等。

5　结语

服务型政府建设是一个漫长而艰难的系统工程，不仅需要政府部门的努力，更需要政府服务对象公众的参与，实现政府与公众的良性互动。互联网不仅扩展了公众参与的渠道，而且降低了公众参与的成本。公众通过网络发表意见并形成具影响力的意见和观点即网络舆情，对服务型政府建设更有巨大的促进作用。网络舆情能够提高公民参与的积极性，促进政府信息公开和行政问责制的完善，强化政府的公共性，提高政府的行政回应性，也有利于服务型行政文化的形成等。这些正是服务型政府所追求的境界。值得注意的是任何事物都具有两面性，网络舆情也可能具有煽动性和虚假性，对于服务型政府建设有一定的消极影响。如何引导网络舆情，避免其在服务型政府建设过程中的消极作用，也是值得探讨和研究的课题。