改革和创新农村养老保险问题

随着20世纪50至60年代的生育高峰顺时延续，加之人民生活水平和医疗水平的提高，人口平均寿命也在提高，在未来几十年内，我国将经历老龄人口快速增长时期。预计到2020年将有2.31亿老年人，而且我国80%的老人都居住在农村。这使农村人口老龄化比率相对增加。与此同时,农民生产经营活动受市场和自然条件的制约，其家庭经济受到极大影响，其所提供的保障能力大幅下降,使得农村家庭的养老能力普遍下降，因此，农村养老保障问题就显得尤为复杂和困难。

一、农村养老保险制度存在的问题有

1.农村的养老保险制度实际上无异与商业保险制度。按照国内外社会保险理论的共识，基本社会保险与商业保险的根本区别主要体现在强制性和再分配两个方面，再分配因素中不但包括收人群体之间的再分配，而且包括政府在其间对低收入者的转移支付分配部分。虽说我国农村社会养老保险制度坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予以政策扶持”为基本筹资原则，然而，大部分地区在实际执行中，存在着与上述原则不尽相符，甚至相悖的违规操作现象。如有些地方存在“全部个人交纳、集体不予补助”的现象。这种的现象一方面是由于某些地方对“集体补助”在推动农村社会养老保险中的诱导和催化作用估计不足；另一方面是由于有些集体的确没有能力给与补助。因此，现行农村社会养老保险制度实际上具有储蓄性商业养老金计划的特征。并没有真正发挥农村养老保险制度应有的作用。

2.农村养老保险制度“保富不保穷”“保小不保老”。根据《基本方案》规定，“凡达到了全国和全省农民人均收入的农村居民，必须坚持养老保险；凡是已经解决温饱，且基层组织较为健全的地方，坚持政府积极支持引导和群体自愿参加相结合；凡是温饱问题没有解决的地方，暂缓开展这项工作。”我国目前开展养老保险的大多地区是经济比较发达的地区，参加养老保险的群体基本上是较为富裕的农民，而经济不发达的落后地区，穷困的农民不能从社会保险制度中获益。这无疑违背了社会保险制度再分配的根本原则。

此外《基本方案》还规定：“集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”这里仅就集体补助和国家予以政策扶持而言，就决定了只有部分乃至少数有集体企业的村、镇，才有条件按照《基本方案》的要求开展这项工作。

在农村社会养老保险执行中出现了“保小”不“保老”的倾向。《基本方案》规定；“农村社会养老保险对象为具有农村常住户口，年龄在20～60周岁的农村居民”。该年龄段的人口基本处于劳动年龄中，正在从事社会劳动，把其收入的一部分用于未来的老年生活，是为社会倡导并为世界所通行的。然而，在有些地方的实际执行中却出现了较大偏差，存在着年龄越大参加社会保险养老越少，而大批在《基本方案》所规定的年龄段以下的人口成为主要的保险对象，使一些人被排斥在这种制度外。

3.农村社会养老保险机制不健全。目前，无论就农村社会养老保险工作的运行机制存在着行政管理与基金运用不分，农保管理部门的内部控制与外部监管不分。一方面，县级农保机构几乎包揽了从政策制定、实施到农保基金的收、发、管、放以及行政监管等全方位的工作。这种“负全责”的管理方式，既没有部门间的横向监督，又没有上下级之间的有效制约，其结果很容易导致地方政府和经办机构失控；另一方面，由于法规制度不健全，再加上农保管理体系中业已存在的“条块分割”的管理模式，使有限的监管手段弱化，当出现地方政府挤占、挪用、基金进入地方财政、存入非银行性金融机构和基金管理部门自身挤占挪用等情况时，根本无法对违规操作行为加以制止甚至实行制裁。

还有就是以农村保险基金的管理运营方式来说，目前的农村养老保险基金管理与营运，在相当部分地区无专门的机构进行管理，养老基金管理人才缺乏与管理制度缺失，基金投资主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而在目前低利率的背景下，其保值增值受到约束，难以使基金的增殖同国民经济的增长相适应,难以规避通货膨胀的风险。并且以县为单位作为基金运营单位，存在着基金运营范围小、出路少、难以保值增值等缺陷。这也客观上导致目前农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制。

二、新型农村养老保险制度模式的建立

1.加强法律建设和宣传。农村社会养老保险是为保障农民年老丧失劳动能力以后的基本生活，而实行的一项带有全局性、长远性的社会保障制度。发达国家的养老保险制度之所以较成熟，除有其较强的经济势力作后盾外，还是靠完备的法制体系强制推行的。而目前我国农村养老保险中存在的诸多问题，都与缺乏一套行之有效的养老保险法规有很大关系。因此，为促进农村养老保险工作的良性有序进行的发展，必须尽快通过立法建立和健全社会养老保险法律制度。

政府要不断在农村进行法律宣传，给农村灌输正确的“保险”概念，改变以往认为保险是“骗人的”观念，并告诉农民参加“养老”保险既可以保障自己老年的生活，也可以减少子女将来的负担。以此提高广大农民群众参与社会保障的积极性与自觉性，并监督地方政府的行为。

2.实行政事分开的管理体制。将农村保险基金的所有权与经营权分离，逐步将养老保险费的征缴、基金运营和养老金的发放业务分开。逐步建立起相对独立的社会保障金融机构，专事保险基金的管理和投资活动，使农村保险基金主要由行政事业机构经营逐步向依靠市场运营过渡。如设立行政管理机构如社会保障管理委员会，该机构主要是履行政府的社会保障职能，负责制定包括农村在内的社会保障发展规划、重大政策和有关法规、规章，并对社会保障事业机构进行必要的指导与监督。设立专门的执行机构如社会保障事业管理中心。该机构负责社会保障事业的运作，包括实施社会保障管理委员会制定的法规、政策与制度，负责日常业务管理，基金的征收、支付和运营等，以后随着社会保障事业的发展，基金的征收、支付、和运营要独立出来，成立专门的经营机构，以更好地实现基金的保值增值。

3.建立一个独立的监管机构。在基金运营机构之外设立具有权威性和公正的社会监管机构（如社会保障监督委员会等），该机构的职能是对社会保障管理机构的有关法规、政策、制度的执行情况和基金的收支、运营等工作进行监督、检查。并为确保监督的广泛性，应建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，以保证基金安全。

本文系河北省科学技术研究与发展计划项目《构建和谐社会进程中农村社会保障问题研究》的阶段性成果，项目编号：05457290

（作者单位：廊坊师范学院）