农民进城的主要障碍及对策研究

摘要：城镇化的核心是让农民进城后真正融入城市经济生活中，使农民与市民一样共享改革发展的成果，过上更幸福美好的生活。但就业、教育医疗、社会保障、人际交往、社会管理等方面障碍的存在影响了农民进城。政府部门需要切实解决进城农民的就业、社会保障、子女教育、户籍等这样一些实实在在的民生问题，为农民进城扫清障碍。

关键词：农民进城；城镇化；保障；对策

中图分类号：F126 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2013）03-0188-02

一、引言

农村劳动力转移，尤其是农民进城是工业化和城镇化的一个必然过程。城镇化的主要对象是农民，核心就是让农民进城，让农民进城后真正融入城市经济生活中，使农民与市民一样共享改革发展的成果，过上更幸福美好的生活。但就业、教育医疗、社会保障、人际交往、社会管理等方面障碍的存在影响了农民进城。政府部门需要切实解决进城农民的就业、社会保障、子女教育、户籍等这样一些实实在在的民生问题，为农民进城扫清障碍。

二、农民进城的主要障碍

城镇化的本质、主要任务、主要内容是改变农民的社会关系，化农民为市民。改革开放30多年来，数以亿计的农民进入城市打工，他们是城市建设的重要力量。但现实是，大量的进城农民游离于城市和农村之间，生活在城市的边缘。他们面对就业机会少、收入水平低、社会保障少，使他们不仅在经济能力上不能向市民靠拢，而且在生活方式上也很难向市民转变。既无法分享社会增长之成果，也无法改变其生活方式。农民进城的障碍主要表现在以下几个方面。

（一）就业障碍

进城农民有稳定的就业，收入达到一定的水平，才能支付在城镇衣食住行、子女教育等基本成本，奠定融入城市的经济基础。目前，城乡平等的就业制度还未形成。大多数进城农民由于自身学历低，进城前没有得到系统的职业技能培训，只能从事工作条件差、职业病发病率高和工伤事故频发的低薪、高危行业，甚至一些进城农民在工作时没有任何的安全保护措施。进城农民的合法权益得不到保障，劳动合同签订率低、报酬与付出不对等、劳动严重超时的问题仍然明显存在，甚至司空见惯。近年来，虽然农民工工资增长较快，但农民工劳动待遇偏低，同工不同酬、不同权的问题并没有得到很好解决，工资问题、平等获得劳动报酬的权利问题仍是当前的突出问题。劳动强度大，收入少，培训少，停留于低层次就业，上升空间小，限制了进城农民就业质量的提高、收入的增长和生活的改善。

（二）教育医疗障碍

据调查，大多数的农民进城后，他们最担心的是子女的教育和未来的社会保障。农民进城一定会带来随迁子女的就学问题。现在随迁子女的义务教育问题还没有解决，但是随迁子女的非义务教育包括大学阶段的教育问题也已显现。义务教育阶段以公办教育为主接收农民工子女就学的政策，各地落实不平衡，高中阶段就学问题突出。在一些城市，农民工子女进公办学校仍然要交借读费。多数地方农民工子女在城市接收义务教育后，还不得不回家乡参加中考、高考。多数进城农民缺乏基本医疗保障。

（三）社会保障障碍

因为固有的户籍制度，进城农民虽然被统计为城镇人口，但他们许多人并没有真正享受到市民的待遇，还没有真正市民化。大量农村人口迁向城市，但他们却无法在社会保障、公共服务等方面得到与城市居民同等的待遇。作为生活在城市里的边缘人，他们缺乏最基本的最低生活保障和失业保障。即使有一些社会保障的内容涉及到进城农民，在实际操作中也往往含糊不清，最终很少有农民真正享受到了社会保障的好处，即使是城市中生活的一些最基本的生活福利也根本无法得到保障。如工伤风险较高的建筑行业，雇主或单位为其缴纳工伤保险的比例仅为15.6%，离《工伤保险条例》要求相差甚远。虽然一些地方开始采取措施改善进城农民居住条件，但覆盖农民工的城镇住房保障体系还没有建立。大部分进城农民租赁房屋居住在城乡结合部，居住空间狭小，环境脏乱差，严重影响生活质量和身体健康。

（四）社会交往障碍

多数进城的农民都具有接受新鲜事物的意识、观念和勇气，他们在生活中有意或无意地借鉴城市社会的做法和观念，不断地调适自己的行为和价值观念。虽然农民进城后很多已经适应了城市的生活，但是却与户籍居民难以融合。个中原因既有自身问题，也有历史造成的市民固有的优越感以及由于对进城农民的不了解所导致的隔阂。在不少城市，进城农民社会交往圈子比较狭小，长时间主要是利用乡土性社会资源，在亲友、老乡间交往，形成农民工群体内部的聚集、互助，与城镇居民接触有限；文化生活贫困；难以参加社区组织、社区活动，游离于城市政治生活之外，利益诉求难以在城市公共政策的制定中得到反映。诸如此类都造成进城农民在身份认同、前途、归属感等精神上的很多矛盾和困惑。

（五）管理障碍

应该说，进城农民对经济社会发展所做的贡献与普通市民没有任何区别，他们享受城镇普通市民的相关待遇也不应该有任何限制条件。但城市公共资源的承载能力有限，城镇普通市民所享受的各种合法待遇是直接依附于户籍的，户口上附着太多的福利。进城农民与城镇原户籍人口虽然同样为城镇发展创造了大量财富，提供了大量税收，但是二元社会结构却使进城农民因不具备城镇户口而不能享受政府提供的公共产品，也不能在服务方面得到与原户籍人口同等待遇。2006年颁布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求对农民工实行属地管理，把农民工纳入城镇公共服务体系，但城镇政府在计划经济条件下现场的管理理念、管理体制，管理内容、管理方法，仍在惯性地起着作用。

三、解决农民进城问题的基本对策

有序推进农业转移人口市民化，扎实提高人口城镇化水平，促进农民共享改革发展成果，需要政府部门扫清农民进城的障碍，推进基本公共服务均等化，切实解决农民进城的就业、社会保障、子女教育、户籍等这样一些实实在在的民生问题，逐步使符合条件进城落户的农民真正转为城镇居民。如果农民进城，长期得不到一个稳定的居住条件，享受不到社会福利，得不到身份认同，那么农民很有可能重新返乡，城市化就很难实现。

（一）创造更多的就业机会

进城农民在没有稳定收入来源的情况下即使户籍迁到城镇，仅靠城镇提供的社会保障及最低生活保障等肯定无法稳定地生活，更不可能真正融入城镇。农民进城，首先需要解决的是就业问题，它决定了农民进城后是否有较为稳定的收入来源，是决定农业人口能否实现向城镇迁移的最基本的因素。不仅要使农民进城后“有饭吃”，还要“吃得好”，吃得合理，提高农民就业技能、不断创造新的就业岗位，创造平等就业机会，实现高质量、可持续的城镇化。城市政府部门要根据本地区资源特点和城镇功能定位，发展具有地方优势和特色的产业，着力培育一批集中度高、关联性强、特色鲜明、竞争优势明显的产业集群，着力培育和发展现代服务业，为进城农民提供充足的就业岗位。同时，要依法保护进城农民的合法劳动权益，发挥工会维护职工经济权益的职责，引导企业与工会形成集体协商制度，构建互利和谐的劳资关系放在重要位置，使农民工实现体面、有尊严的劳动和收入的合理增长。

（二）推进城乡一体化的社会保障机制

无论是城市化还是城镇化，都是为让更多的人特别是农民享受城市居民那样的生活质量和城市文明。政府要让农民真正进城，就得在衣食住行多方面为他们创造条件。农民进城后有没有后顾之忧，取决于城镇政府能否不加任何限制条件地为进城农民提供医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障权利及平等就业、子女教育、最低生活保障、购买与租住保障性住房等普通公民权利。如果不能享受城镇普通市民的这些合法权力，农业人口向城镇迁移的成本会明显增加，从而直接影响他们向城镇迁移的动力与速度。因此，国家要建立覆盖全民的最基本的劳动就业、教育培训、住房待遇、生活福利以及社会保障权益等民生保障体系，让进城农民不再成为“二等市民”。

（三）做好进城农民的职业培训和其子女的义务教育工作

政府部门要把提升农民进城的能力作为关键点，特别是将增强进城农民就业、创业能力纳入就业培训工作。一方面增加农民收入，为进城准备资本，提高农民进城创业的能力。另一方面加大农民就业能力的培训，大力发展各级各类职业教育，提高农民稳定就业能力和就业层次。宣传教育进城农民要注重自身价值，追求财富的价值取向，从而催生创业欲望，激发创业冲动、创业热情。各级政府要免费开办就业再就业培训学校，定期聘请职业教育老师、技能技师来授课，根据市场需要和自身素质来自主选择所要培训的内容，从而提高他们的就业能力和水平。加大就业创业的服务力度，充分利用我们的政府网站，随时提供就业信息、就业指导等服务，并跟踪了解进城农民的就业状况，帮助他们找到再就业门路，同时从新找准自己生活的目标和方向，不断提高他们的物质和文化生活水平，促进进城农民的身心健康，成为城市文明市民。

（四）加强心理指导和文化建设，促进农民“精神入城”

进城农民对城市文明、时尚、幸福生活充满了渴望与兴奋，但他们的思想观念、生活方式和生活习惯却转变较慢。政府在为进城农民提供各种保障的同时，还需要解决农民在精神文化方面的欠缺，引导他们建立科学、健康、文明的生活方式，生活习惯，交往礼仪等，提高农民的生活质量。利用各种传播媒介，引导他们逐步转变陈旧的思想观念、落后的生活方式、不文明的生活习惯，培养健康文明的生活方式，履行好城市新市民的应尽义务。充分利用社区这个基础平台，提升入城市民道德修养、文明素质，教育引导新市民成为文明市民。有了新的消费习惯，有了更高的文化素质，有了更高的人生目标，适应了新的生活方式，这才是城镇化的应有之义。改变他们的生活方式和生活习惯，使之接受城市人的价值观念，达到与城市文化的认同和心理上的归属，真正成为城市人。

（五）深化户籍制度改革

要让农民进得了城，还需要对户口制度实行重大改革。二元户籍制度是历史形成的，城镇化的关键，是从体制上突破户籍制度的限制，改变农民的身份。政府要转变管理理念，调整有关政策法规，深化户籍制度改革，建设全民型政府。只有城里、城外的人不再有待遇上、人格上的差异，与创始人的平等身份得到了充分的确认和尊重，农民进入城市后在教育与就业机会上的不平等现象才可能根本扭转，他们再也不会被驱赶到城市化的边缘，这样的城镇化才是健康的。因此需要逐步剥离各种附加的福利待遇，使户籍制度回归“本位”。