中国在美投资为何频遭保护主义

从中美投资的不对等性以及近年来美国国内不断发酵的投资保护主义来看，中国在美投资要想得到开放便利的投资环境，恐怕非一日之功。

第四轮中美战略与经济对话刚刚落幕之际，据美国《洛杉矶时报》等媒体报道，由美国联邦调查局（FBI）、国土安全部、司法部官员组成的美国国安小组正在考虑向联邦通信委员会发出“前所未有的”的建议，以“情报间谍嫌疑”为由拒绝中国移动公司去年10月提出的在美国开展中美两地长途电话业务、建设通信设施的申请。

根据我国商务部的统计，从2003年到2010年，中国对美国投资（非金融企业）仅为34.9亿美元，而同期美国对华累计实际投资（非金融企业）为273.88亿美元。尽管中国拥有3万多亿美元外汇贮备，但中国在美投资（非金融企业）一直增长缓慢。从中美投资的不对等性以及近年来美国国内不断发酵的投资保护主义来看，中国在美投资要想得到开放便利的投资环境，恐怕非一日之功。

投资保护主义不断发酵

中国移动进入美国市场受阻并非孤例。在过去几年中，从中海油竞购优尼科，到华为竞购美国软件供应商2Wire和摩托罗拉旗下的无线设备业务，从陕西西色国际投资公司入股内华达优金金矿，到华为收购三叶系统，美国外国投资委员会（CFIUS）屡次以“威胁国家安全”为由设置种种障碍，把中国企业对美国的直接投资项目一次又一次拒之门外。可以说，近年来美国国内不断发酵的投资保护主义，导致中国在美投资（非金融企业）频频受阻，增长缓慢。

目前，美国对我国的投资保护主义CFIUS主要体现在两个方面：一方面利用CFIUS严格的国家安全审查制度，阻碍我国资本的进入；另一方面，对我国国有企业的商业行为政治化，实行歧视性待遇。

具体来说，一方面，CFIUS以国家安全为由实行严格审查。我国在美国的投资收购，始终伴随着CFIUS的阴影。美国《2007年外国投资与国家安全法》进一步强化了其对外资投资美国资产的安全审查，赋予了CFIUS过大的自由裁量权和较宽的审查范围。如该法律将有关国土安全的重要基础设施列入影响国家安全的重要内容，但对于“重要基础设施”、“重要技术”、“外国政府控制的交易”和认定“控制”情形等定义模糊；授权总统对任何一项交易威胁到国家安全，可以采取暂缓或禁止该项交易，但法律对何谓“国家安全”没有进行清楚的界定；CFIUS的一个委员相信交易将有损害国家安全的威胁，那么CFIUS即可启动长达45天的调查，但对于是否要将理由告知投资者，以及投资者做出有力抗辩后是否撤销该调查决定，条例均无相关规定；要求CFIUS在每次审查和调查完毕后都要向国会提供书面报告，增加了并购成本和时间。以上的种种规定均使得投资者在安全审查中处于不利地位。

美国对中国企业在其国内正常的商业投资活动设置限制，是一种典型的投资保护主义行为，严重影响了我国对美国的投资。根据美国商务部经济分析局的数据，中国对美国历年直接投资存量仅相当于各国对美国直接投资存量的千分之一。中美投资的不对等性在中美经济关系中尤为明显。

另一方面，美国政府对中国国有企业的商业行为政治化，实行歧视性待遇。由于美国的政治思维惯性，对于中国国有企业在美国的投资行为一直保持高度的警惕。美国一些政治势力认为，中国政府给予进行海外投资的国企大量的直接补贴，这种补贴使得中国国有企业在收购美国企业之后有可能会扭曲美国正常的市场竞争环境。美国《2007年外国投资和国家安全法》中就有专门针对各国国有企业的不利条款，即根据国籍来区别对待不同国家国有企业。法案规定，并购交易涉及受外国政府控制的企业时审查应更为严格，明确规定涉及外国国有企业的收购案需要考虑该外国政府与美国之间的外交一致性，包括在多边反恐、防止核扩散以及出口限制方面的政策一致性等。

在这种“泛政治化”政策的趋势下，我国多个对美投资项目因投资主体是国有企业，所以均遭到CFIUS的严格审查，有的甚至不予批准。2010年，我国鞍山钢铁集团公司投资美国密西西比州美国钢铁发展公司的计划，遭到了一些美国议员及美国钢铁工业协会的反对，其理由是这项投资“将使得中国政府势力及资金在美国国土上对美国钢铁市场进行开拓”，并称“由于鞍钢是中国国资委下属企业，鞍钢可以轻易获得政府补贴，这将令美国市场遭到扭曲”。而实际上，根据鞍钢和美国钢铁发展公司签署的协议，鞍钢的投资不到美国钢铁发展公司计划项目总投资额的20%，且新工厂产量占美国钢筋市场比例不到0.3%。

根据美国智库传统基金会的统计数据，自2005年到2011年底，中国在美投资存量达到347亿美元。然而，假如自2005年起受挫的353亿美元的中国投资没有陷入困境当中，那么中国在美国的投资差不多是现在的两倍。也就是说，自2005年起，中国在美国受到阻碍或者以失败告终的投资交易与在美国已经成功完成的投资交易基本持平。

背后原因

从国际政治经济秩序看，美国的投资保护主义体现了维护其全球霸权的战略意图。

美国的世界霸权是以先进科技为基础的军事霸权和以美元充当世界储备货币的美元霸权为支柱的。美国作为一个霸权国家，以军事霸权为后盾，周期性地卷入地区战争或对抗，由此而形成的巨额财务成本都通过向世界经济体系注入美元来转移。其结果是，巨量的美元储备先后在世界不同地区积累，先是在西欧和海湾国家，然后是在日本，如今是在中国和产油国。当这些国家手中的美元试图在美国本土资本或资产市场上“兑付”的时候，为了防止美国的世界霸权由此受到影响，美国政府和国会就掀起投资保护主义的高潮，以国家安全的名义将各种重要企业和资产贴上非卖品的标签。在现实中，美国投资保护主义的实质就是要拒绝、阻止或延滞世界主要的美元储备持有国将信用资产转化为相对可靠的实物资产（美国公司、资源和技术），限制或筛选外国资本对美国资产、技术和股权的收购行为，从而保障美国的军事霸权。

事实上，近些年来，美国若干影响重大的并购申请都带来CFIUS机构和职权的改革，推动了历次法案的出台。每次改革都有不同的针对对象，而每次改革的结果都使美国对外资并购的审查和控制更加全面、复杂，其结果是，受审查的外资并购交易越来越多。中国作为世界上美元储备的最大持有国，由于要通过大规模海外投资来妥善利用庞大的外汇储备，自然很容易遭到美国投资保护主义的阻击。

从美国角度看，投资保护主义盛行是美国将经济问题政治化倾向的外在表现。

中国对美国的直接投资是基于正常的商业目的而开展的，但是这种正常的经济行为到了美国却往往会面临保护主义和政治猜忌的掣肘。对于来自与其意识形态不同的国家的投资并购行为，美国一些政治势力动不动就给其贴上“政治”、“不良企图”和“威胁”的标签，中国的在美投资往往被形容为不遵守规则的“入侵”。

事实上，美国的投资保护主义将经济问题“政治化”，不但严重扭曲中美两国的经济关系，也有可能造成这种行为的模仿和复制，导致投资和贸易保护主义在全球抬头。2012年3月24日，澳大利亚政府以担心来自中国的网络攻击为由，禁止华为对数十亿澳元的全国宽带网设备项目进行投标。这是继华为在美国投标失败后又一次遭遇的“安全门”事件。并且日前澳大利亚议会通过新的立法，收紧对国外投资的管理，对可转换债券实施等同于股权的管理，这是自2009年9月澳大利亚限定15%的持股上限以来，第二次收紧海外投资规制。

从中国角度看，我国企业自身的问题也为美国投资保护主义提供了可乘之机。

从中海油并购优尼科失败的案例开始，中国企业对美国投资并购不断受困于CFIUS的调查中。虽然从绝对数量上看，只是部分企业遭遇政治争议和监管抵制，但是这足以让不少中国的企业高管和政府官员对去美国投资感到忧虑，并产生了对美国投资特别是制造业直接投资的恐惧，直接影响了中国制造业企业对美投资的积极性。美国亚洲协会（Asia Society）的一份主要关注中国对美投资的报告就认为，政治对抗心态尤其是美国国会的对抗心态，可能对流向美国的投资产生一种“寒蝉效应”。

同时，中国的海外投资频遭失败也与自身准备不足不无关系。我国的一些企业，在并购美国企业之前，对CFIUS及其相关规定了解并不全面透彻，在并购美国企业面临安全审查时缺乏充分的法律准备来避开安全审查的，因此在美国频繁遭遇法律风险。无形之中，让美国的投资保护主义有了可乘之机。

如何应对

开放的投资体制是经济增长、增加就业不可缺少的基本因素之一，全球经济的复苏和可持续繁荣，离不开开放的投资环境。为了支持我国企业更好的实施“走出去”战略，可以从多个维度来思考应对美国的投资保护主义的策略。

首先，从中美双边谈判角度，在双边对话中，可以敦促美国提高安全审查的公平性和透明度。

“走出去”成为我国企业实现国际化的必然选择，下一步国内企业海外投资将形成加速发展的趋势。应在双边对话中呼吁美国放弃投资保护主义，为我国企业争取良好的投资环境。一方面，要公开敦促美国的安全审查法律法规能够公平地、一视同仁地对待中国企业和外国企业，一视同仁地对待中国的国有企业和民营企业，提高CFIUS审查的透明度，明确制造业企业在美国投资的审查标准和程序；另一方面，我国应当把CFIUS改革和美国产权市场而不仅仅是商品和服务市场的开放性纳入中美战略与经济对话中，敦促美国摒弃单边的投资保护主义，切实从两国的实际情况出发制定有利于双边投资发展的协定。

其次，从多边角度，可以通过G20等组织在处理投资摩擦方面加强多边合作。

可以通过G20等组织在处理投资摩擦方面加强多边合作，通过外交手段积极应对投资摩擦，协调各方利益关系，有效化解矛盾和分歧；在世界多边组织里面，加强传递正确的外国直接投资政策理念，推进对外国直接投资政策评估体系的建设，敦促各国将外国直接投资管理政策集中于经济因素，而非政治因素。

再次，从我国单边角度，应建立海外投资服务机构和风险担保机构来积极扶持和引导企业的对外投资。第一，我国应建立海外投资服务机构，积极扶持和引导企业的对外投资，帮助企业充分了解目的国有关外资并购的各种法律规定，为中国企业海外投资提供信息咨询服务，在中国企业遭受保护主义侵害时积极出面协调，保护投资者在当地的利益；第二，建立对外投资的风险担保机构，帮助企业建立海外投资风险管理体系；第三，政府要鼓励民营企业走出去，解决民营企业海外投资融资难的问题，可以考虑以合资企业的形式，由多家有实力的民营企业组成集团，集群式走向海外，以降低民营企业海外投资的风险。

（作者为赛迪智库工业经济研究所副所长）