农民工社会保障制度国际比较

提要社会保障是一个国家社会经济活动的重要组成部分。目前我国社会保障中出现了农民工保障难的问题。从国外文献得知，流动人口的社会保障问题在各个国家都有不同程度的存在。为此，本文有针对性地选择四类国家，重点介绍各国在农村劳动力转移过程中医疗、养老、失业等方面的相关保障措施，进而对我国“农民工”社会保障制度的改革与完善提出几点建议。

关键词：农民工；社会保障；借鉴

中图分类号：C913.7文献标识码：A

2007年美国次贷危机爆发以来，世界经济持续恶化，我国一大批中小企业受其影响经营困难甚至难以为继。国家发改委公布的一项数据显示，2008年上半年，我国共有6.7万家规模以上中小企业倒闭，大量农民工无法就业。这些失业农民工往哪里去呢？对于其中一些人而言返乡是首选，原因有二：一是城市生活水平相对较高，农民工没有完善的社会保障制度作为后盾，他们中大部分人无力支撑到再次就业；二是十七届三中全会了部分惠农、支农政策，使得农民工回到家乡也可以较好地生存下去。最近在广东出现的民工“返乡潮”有力地支撑了这一观点。农民工的返乡带回了丰富的劳动力和较为先进的技术知识，与惠农、支农政策相结合，的确会对其家乡的经济发展带来一定的正面效应。但是，我们也应看到民工“返乡潮”存在诸多负面影响，比如容易造成劳动力供求结构失衡、社会不稳定和城市化进程减慢等。而对于另外一部分继续留在城市找工作的农民工来说，城市较高的生活水平、逐渐缩水的储蓄以及缺乏社会保障而产生的安全感缺失，将他们推向了生存的危机，以致其中一些极端的人采取违法途径来获取生活资料，给城市的稳定带来严重隐患。值此经济发展非常时期，笔者认为有必要系统性地完善我国农民工社会保障制度，切实发挥社会保障“稳定器”的作用，促进农村和城市劳动力的合理分流。

纵观世界发达国家的经济发展过程，“农民工”的出现是一个普遍现象。西方各国在一定历史阶段，也曾出现过大量人口转移，对于这一社会群体的保障，这些国家已经探索出比较成熟的应对政策和机制。笔者将深入研究世界上有代表性的数个国家，分门别类地分析其农民工社会保障的运作机制，总结带有共性的经验与做法，借以探索解决当前我国农民工社会保障问题的途径。

一、国外典型经验介绍

（一）第一类国家：英国和德国。英国和德国属于老牌资本主义国家，其劳动力转移都与工业革命有着密切关系，英国的农村劳动力转移始于15世纪末，止于19世纪中叶，农村劳动力转移主要有两个方向：第一，向本国城镇非农产业转移；第二，向殖民地国家转移。另外，在工业化前期出现了暴力驱赶小农的大规模圈地运动，迫使大部分农村劳动力向城市迁移，而城市不能提供充足的就业机会，造成大量流民充斥城镇，城市社会动荡不安。1601年伊丽莎白一世颁布了《济贫法》，首先对在饥饿线上挣扎的贫民实施救济；1897年英国议会通过了《工人赔偿法》，规定在某些工作危险较大的特定行业，雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿，随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其他行业；1948年英国通过并实施了《国民救助法》，规定没有收入或者收入太低的英国居民，可以领取国民救助金。1976年该法修订为《补充救助法》，对救助对象作了更为明确的规定，凡是16岁以上的英国居民，收入来源不足以满足最低生活需要者，都可申请社会救助。英国是福利型养老保险的代表，贯彻“普惠制”原则，基本养老保险、国民健康服务、国民救助覆盖全体国民，强调国民皆有保障。在这一制度下，包括“农民工”的所有国民，均可获得各种形式的津贴，享受健康服务，并在退休时无条件获得一笔退休养老金。

在19世纪的德国，大量农民进入城市，成为产业工人。随后，周期性经济危机爆发，大量工人失业，生活困顿。1855年德国《穷人权利法规》生效，根据该法规，每个地区依据居民人数，对贫困居民实行生活补贴。1883年国会通过《疾病保险法》，规定疾病保险费用由雇主负担2/3，雇员负担1/3。保险金的征收是按收入的一定比例，保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关，无论收入多少都能得到治疗，这一点特别适合农村劳动力收入低的特点；此外，只要农民工一个人参保，他的配偶和子女可不付保险费而同样享受医疗保险待遇；养老保险方面，德国实行了多支柱养老保险体系，但是其第一支柱即法定养老保险的对象是包括农民工在内的所有雇员，还包括残疾人、学徒、手工业者等特殊群体；在住房补贴上，根据《联邦住宅补贴法》规定，凡是收入不足以租住适当面积的公民，都可以享受国家提供的住房补贴。这对农民工而言，无疑雪中送炭。另外，在教育上，德国各大企业都十分注重职业培训，加强对徒工的技术学习与训练，职业教育的普及和发展提高了产业工人的素质，适应了现代工业生产和服务业的需要。

（二）第二类国家：美国和加拿大。美国和加拿大每年都有数量庞大的墨西哥非法移民，移民们怀着希望进城，却面临着很多意想不到的问题。非法移民要取得合法身份很难有指望。他们要待下来、找工作、找住处非常困难。

对于这些墨西哥非法移民，美国社会各界始终在努力改善他们的处境，特别是教会组织起了非常大的作用。在美国，任何走进教堂，且需要帮助的人，常常能够得到起码的援助，如提供食物、衣服、免费英语班，帮助寻找住处等，更有精神上的温暖与支持。政府由于本身难以解决所有问题，所以鼓励教会等民间组织对非法移民提供帮助。另外，美国现行法律还支持非法移民工揭露雇主违法行为，不因劳工出来暴露非法身份而惩罚他们。在子女教育上，美国非法移民的孩子可以和美国孩子一样，在父母居住地享受义务教育免费读书，家庭困难的，还有免费食物。

在加拿大，墨西哥移民生存条件恶劣；工伤赔付过程复杂，很难得到实际的补偿；其子女在加拿大不能接受与加拿大人子女同等水平的教育；加拿大居民普遍认为移民对于城市环境规划构成压力，影响居民居住条件、邻居关系、市政服务、城市政治和文化生活等，由此引发工人争取自身权益的社会冲突。

20世纪八九十年代，新经济快速增长引发的社会危机使得加拿大政府找到恢复传统福利的机会，也增加了社会保障新的含义，即“广泛的分享体验和参与社会，人人机会平等，所有市民均有获得社会福利的机会”。加拿大政府对墨西哥移民的社会保障政策进行了具体规定。（表1）

在意识到新移民进入加拿大的困难后，加拿大政府和一些慈善机构通过多种途径为新移民提供安置服务，包括各种安置忠告、语言训练、劳动力市场的补助、个人和家庭的咨询、翻译和健康服务以及其他有目的地提供给移民的基本技能和知识训练。此外，政府还发动社会力量筹集资金用于新移民的服务和管理，以期提高工人的生活和工作条件。

（三）第三类国家：日本和韩国。韩国和日本都是近代实现农村人口转移的国家。在韩国，20世纪五十年代以前还只是一个农业国，但是后来开始向工业发展，并成为欧美产业转移的投资地之一。大量韩国农民工开始进城，由于韩国不存在户籍问题，所以这些农民工可以自由地到城市居住，农民工也就顺利的转化为产业工人。

韩国的产业工人工资较高，这有利于韩国社会保障覆盖范围的扩大。韩国的健康保险，在1989年成为了针对全体国民的强制性保险，健康保险的支付不实行差别待遇，对所有参保者都是相同的。韩国的失业保险有三种具体运作方式：一是失业支付时间为2～7个月；二是对失业者培训费用的支付与补助；三是稳定雇佣制度，政府对不解雇职工的企业予以奖励，如大型企业能做到雇佣稳定，政府给予其职工工资总额50%的资助。在养老保险中，韩国国民年金针对年满18岁以上、未满60岁，在韩国境内的本籍和外籍劳动者而实行的，具体又分为以下几类：（1）正规企业劳动者，主要指5人以上企业的劳动者；（2）非正规企业劳动者，主要指4人以下企业劳动者、农业渔业劳动者、个体劳动者等；（3）自愿参加者，主要指无收入的配偶、未满27岁的全日制学生、退职公务员等；（4）自愿继续参加者，指法定范围内的参保人员，年满60岁但未满65岁、仍有收入者，可以自愿继续参加国民年金制度等。内容则包括老龄年金、伤残年金、遗属年金和一次性年金。截至2007年底，韩国就业人口中，90.9%的正式员工加入了国民年金体系，而非正规就业者中38.7%加入了国民年金体系。

日本是属于地少人多的国家，农业人口相对较少，因此日本的农业属于高度机械化农业类型，大多数农民在务农的同时都兼有其他职业。日本农户的风险除了来自于自然灾害和农业市场风险外，还面临着劳动力市场的风险，这与我国的农民工情况极其相似。

日本政府鼓励农民离开土地进城务工，无论工人是来自城市的还是农村的，都会实行终身的雇佣制，并提供全面的社会保险；另一方面日本政府特别重视培训劳动力，提高进城者的素质，增强其就业能力和水平。由于义务教育的普及，大大提高了农民的素质，毕业后他们很快成为现代产业的劳动后备军。在日本农民进城过程中，一个很重要的现象是由于农民的教育程度和水平一直高于城市化的水平，所以他们进城没有遇到什么阻力。在日本建立完善的健康保险制度后，更减少了农民进城的后顾之忧，使大量的农民进城后能够比较顺利地留下来，成为城市市民。

（四）第四类国家：印度。印度作为世界人口第二的发展中大国，由于社会经济发展水平地区差异很大，造成了大量人口很自然地从落后地区向较发达地区流动。印度流动人口总量约占全国人口的27.4%，接近2.7亿人，而农村则是人口流动的发源地，有将近1.9亿人的国内流动人口来自农村。农民拖家带口涌入城市，成为各大城市建筑工地、工厂流水线、小商贩、家政服务、清洁行业的主力军，为印度的经济发展做出了巨大贡献，但外来人口的急剧增多，使得原本基础设施陈旧的城市愈发负担沉重。

印度农民工享有充分的流动自由，他们不需要暂住证，可以在任何地方打工，印度政府通过立法来规范农民工的就业和服务条件，该法称为《邦之间流动的农民工（就业规定和服务条件）法案》（1979年）。

印度农村劳动力向城市流动后大部分集中于非正规部门，特别是建筑部门。印度克拉拉邦政府1990年实施了建筑部门非正规就业人员的福利基金制度。该制度规定，凡是受雇于与建筑业相关的部门的工人，都可以享受包括养老金，死亡抚恤金、意外伤害补助金、对成员子女教育的现金奖励和奖学金、医疗补助金、结婚补助、妇女生育补助以及伤残养老金等的福利内容。该模式的主要特点就是把非正规部门的就业群体进行分类，然后把每一类别分别组织起来，形成各自的工会组织，目前在卡拉拉邦共有15个非正规就业群体组织。在资金的来源上，政

府给予一定数额的财政支持和保障，其余的资金由雇主和雇员按一定的比例支付，体现了雇主、雇员和政府在对非正规就业人员实施保障时的风险共担机制。

二、借鉴与启示

（一）加强社会保障立法建设。上述各国在推行社会保障制度时都是立法先行。如韩国制定了《公务员养老金法》、《国民福利年金法》等基本法规。几乎每施行一种社会保障制度，总是先有一项新的法律出台，对于这项保障制度的实施做出明确规定，使之有章可循，有法可依。相比较而言，我国社会保险立法严重滞后，许多措施通常采用先试点、后推开，工作一开始就不规范，容易引起攀比，最后产生难以统一的负面效应。

（二）尽快消除制度障碍。从国外农民工人的流动来看，几乎不受制度的约束，但在我国则不同。二元户籍制度一直是妨碍城镇化的主要制度缺陷，是进城农民面临各种歧视的基础性制度。目前，小城镇的户籍基本放开，但由于制度惯性和部门利益的阻碍，农民工不能获得大中城市的户口，不利于农民转变为市民。有鉴于此，必须创新户籍制度实现劳动力合理流动。

（三）加强对农民工的培训。我国农民工群体的整体素质不高，这也是导致其在市场竞争中处于劣势的原因之一，因此有必要对农民工进行职业培训。如今，不少国家已将失业人口的职业培训纳入了法制化轨道。与此同时，还要统筹协调解决失业问题，并从经济社会发展全局出发，统筹考虑就业与社会保障、劳工制度改革、企业发展之间的关系，在多种关系的协调中，促进失业问题的解决。

（作者单位：浙江财经学院）

参考文献：

[1]孙健夫，张士军.英国社会保障制度对我国的启示[J].借鉴与创新.甘肃社会科学，2002.

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[4]刘慧明.日本农村社会保障制度及其对中国的启示[J].市场周刊（研究版），2005.9.

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