财政转移支付机制的建全改善

政府间财政转移支付体系是中央政府处理地方政府间财政事务时所采取的主要措施。其目的是确保各级政府间的收支大体一致，实现国家、地区和地方有关公平和平等的目标。本文将回顾我国建立和完善财政支付制度的探索，分析当前面临的问题，最后提出完善转移支付制度的途径，以期对通过财政转移支付，实现公共服务均等化的目标提供有价值的参考建议。

一、我国建立和完善财政转移支付制度的探索

1994 年我国开始探索采取因素法，对中央财政收支结余资金进行分配，同时对地方“两税”收入增长设定激励性两税增量返还转移支付。1995 年实行过渡期转移支付办法，采取标准财政收入和支出模式，对地方财政资金缺口进行测算，形成了符合国际通行原则的过渡期转移支付制度。1999 年实施解决地方人员经费困难的调整工资转移支付。2000 年，为配合西部大开发战略，支持民族地区发展，国务院决定对民族地区实行民族地区转移支付。2002 年实行所得税分享制度改革后，过渡性转移支付更名为一般性转移支付。2004 年和 2005 年分别开始执行取消农业特产税和实行“三奖一补”转移支付。2006 年实施农场税费改革转移支付和农村义务教育转移支付。2007 年实行资源枯竭城市财力性转移支付和大湖区税费改革转移支付。2008 年开始实行工商部门停征“两费”和国家重点生态功能区转移支付。2009 年实行成品油价格和税费改革转移支付等。

二、我国财政转移支付所取得的成效

1994 年分税制改革后，中央根据宏观调控的需要，不断的丰富转移支付类型，完善转移支付的办法，转移支付体系日趋完善。1994 年中央用于转移支付资金是 548 亿人民币，2011 年中央用于转移支付的资金是 39900 亿人民币，是 1994 年的 78 倍；从转移支付结构上看，一般转移性支付占中央对地方转移支付总额比重上升，专项转移支付比重下降，地方自主财力显著增强；改进转移支付测算方法，转移支付分配更加科学，推动财政管理的科学化精细化；财力越弱的地区，对其转移支付越大，转移支付均等化效果显著，有效调节了区域的差距；中央对民族地区的转移支付也成效显著。

三、我国财政转移支付存在的问题

（一）相关法规建设滞后

只有法制化的财政转移支付制度才能做到规范化、公平化和透明化。世界各国都以法律形式对有关政府间财政转移支付做出明确规定，相比之下，我国尚无涉及财政转移支付的法律，严重影响了转移支付的严肃性和权威性。比如县乡在国家分配中是弱势部分，在政策制定上基本无发言权，其利益来自上级的“恩赐”，县乡财政困难反映出我国相关法律的滞后，困难地区没有享有最低限度的公共服务水平的法律保障，也没有对基层支出的责任进行追咎，导致出现公共服务不均等和县乡政府随意举债的现象。

（二）缺少机构统一协调

世界大多数国家规定转移支付项目的设定需要通过项目立法和指派的专门机构负责。在我国，中央对地方的财政转移支付资金，已构成地方财政收入重要的组成部分，但从中央到省、市、县、乡，有四级政府部门有参与决定转移支付项目的权力，而它们之间却没有正式的机构进行集中审核和协作，导致转移支付资金使用率较低。

（三）分配方法不够科学

在我国财政转移支付制度中，基数色彩浓厚。虽然均等性转移支付在全国范围内实现了统一的公式化分配，但其他形式的转移支付的规范性较差。税收返还仍建立在“基数法”基础上，预算单位基数大的，经费的开支就相应宽松，基数小的，经费开支就相应紧张。而专项转移支付也大多不是按公式测算，主观因素仍然在其中起作用。

（四）省以下转移支付制度建设滞后

省级政府拥有对省以下财政体制的主导权，应集中省内发达地区的财力用转移支付给省内相对落后的地区，实现省内财力相对平衡的目标而做出不懈努力。但中西部的省级政府对下转移支付欠缺这种内涵和制度约束。大部分省级政府虽缺少足够的向下转移支付的财力保障，但未发挥主观能动性致力于利用自身财力的转移支付而实现省内均衡也是客观存在的。

（五）转移支付资金缺乏绩效问责机制

现行的转移支付项目的目标着重于投入，却没有明确预期的目标及相应未达到目标效果的问责机制。转移支付资金到了地方后，地方政府支配资金的随意性突出，从而导致转移支付特别是专项转移支付所要达到的目标无法实现，很大程度上影响了转移支付的效率。

四、完善转移支付的途径

转移支付具有辅、公平性、透明性。解决地方财政困难，首先要在发展经济的基础上去解决财政体制问题，然后辅以转移支付手段。

（一）进一步完善分税制

解决当前地方财政困难，仅转移支付的完善无法从根本上解决问题，根本的办法是完善分税制财政体制。在中央适当集中财力保持强有力的宏观调控的情况下，应有差别提高地方的分配比例和规模，增强欠发达地区的财力，从而实现全国区域基本公共服务均等化。具体可以适当给省人大一些立法权、降低地方共享税的上缴率、取消定额上解、尽快推行费改税，取消各地税收优惠等。

（二）不断完善转移支付制度

我国在深化市场经济改革后，原有的行政手段无法适应新形势要求，迫切需要加快法律法规建设以规范各部门的行为，为理顺省以下财政关系，解决基层政府财政困难，国家应尽早出台《中央地方财政关系法》、《一般转移支付法》等法律法规；成立一个专门机构来进行财政转移支付方案的确定和支付资金的拨付，还对财政转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评；在先保留五级政府架构的前提下，加快推进财政级次改革，推进省直管县、乡财县管的财政改革措施。